村民选举委员会由5至9人单数组成，由村民会议或各村民小组推选产生，村民选举委员会成员被确定为正式候选人的，必须退出村民选举委员会。选民登记以户籍所在地为准，采取选民自愿登记与选举工作人员上门登记两种方式进行，但自愿登记选民的总数不少于村内具有选举权村民总数的50%，选民名单在选举日的20日以前公布，接受群众监督。
按照《村委会组织法》等有关法律法规规定，村委会由主任、副主任、委员共3至7人组成，由村民直接选举产生。提名候选人要充分考虑村委会成员的性别、年龄、文化程度、民族等因素，其中至少要有一名女性。选举坚持无记名投票、秘密划票的原则，每个选民在一次选举中只有一次投票权。候选人及其配偶、直系亲属不得担任监票人、唱票人、计票人以及其它选举工作人员。投票结束后，应及时公开唱票、计票，选举结果经村民选举委员会确认有效后，在选举日正式张榜公布，3日内形成书面报告上报。
民主在实践——河南农村村委会直选调查报告
一 背景
1998年11月，九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会自治法》。该法第九条规定："村民委员会主任，副主任和委员由村民直接选举产生。任何组织或个人不得指定、委派或撤换村民委员会成员"。1998年11月至1999年上半年，广大中国农村开展了一场轰轰烈烈的村委会直选运动。尽管在此之前村民委员会自治法已试行了11年，但对于绝大多数行政村来说村委会直选还是第一次。这场运动引起了广泛的关注与乐观的期望，但也有一种相当普遍的认识，认为中国农民由于经济水平落后，文化素质低，再加上宗族势力的影响，使得他们民主权利意识差，导致他们在村委会选举中投票不积极或者投票时缺少辨别力。这种认识是可靠的吗？经济、教育、宗族与权利意识有必然的联系吗？中国农村居民缺乏行使民主权利的意识吗？他们缺乏选择村委会实行自治的能力吗？为了给这些问题找找一个现实的答案，我们在河南用随机抽样的办法选出50个行政村进行了调查。
我们所调查的主要问题包括三个方面：一、是否参加投票，包括是否进行了直选、多少人参加了投票，以及为什么有些人不去投票；二、投谁的票；最后是对未来的期望。
二 是否进行了直选
我们所要调查的第一个问题是，村委会是否实行了直选。结果显示有36个行政村在1998年11月到1999年1月进行了直选，另有三个行政村分别在1998年7月，1998年8月，1999年4月进行了直选。截止1999年8月，仍有11个行政村没有实现直选，所占比例为22%。这11个行政村其中一个村主任支书由上级指定，由于村里经济状况较好，社会矛盾和缓，村民要求直选的比例不到50%。有一个村的村主任支书一人当，用村民的话说，人也不坏，再选也轮不到别人，也就无所谓了。有9个村存在着尖锐的内部矛盾，其中一个村支书和村主任二家打架，问题一直没有解决。有8个村发生过集体上访事件，其中6个村是由于上届支书村主任腐败问题没有清理，村民认为，不查个一清二楚，即使选出新的也无法开展工作；还有二个行政村是由于村民选的人不合乡政府的胃口，有关领导宣布停止选举。
三 参选比例
参选比例是指参加投票的人数与该村总选举权人数之比。事实上，由于委拖投票的不规范，以家庭为单位的社会结构特征以及后面将要谈到的原因，参选比率并不是民选成功与否的重要参数。本次调查的参选人数包括被代理投票的人。由被访者个人说出选举那天他是否亲自投了票。调查结果显示，参选比例各个行政村有很大差异，从53%到95%不等。平均参选比例为69%。
从总体上看，一些富裕的小康村以及一些边远的贫困村参选比例偏低。他们的共同特征是社会稳定，利益冲突不明显。参选比例较高的村可以分为这么三类：一类是经济状况正在迅速变化的，如城乡结合部正在逐渐被城市淹没的乡村；一类是村内部矛盾尖锐的，主要是原任领导班子的腐败问题；一类是集体利益受到侵犯的，村民急需能真正代表他们利益的人站出来替他们说话。土地纠纷，公用设施的建立，集体经济的兴衰等等都能引发村民的政治热情。总之，影响参选比例的是经济利益的变动，而不是经济水平的高低。
四 他们为什么不去投票
很多人把参选比例与民主权利意识划等号，并从很多人不参加投票这一现象得出结论说中国农民民主权利意识不够，甚至进一步推测其民主权利意识差的根源在于文化素质低。
但我们在调查中发现： 文化素质并非影响参选比例的因素。首先，我们几乎无法比较行政村之间文化教育水平的差异。中国的社会结构造成了几乎每一个上了大学的人都离开原来的乡村，而接受的教育属次一等的人，比如读完高中的，又有一大部分去了城里打工。我们在调查中没有发现村与村之间明显的文化水平差异，当然也就无法证明文化水平高的村庄投票比例更高。其次，文化素质高的人不一定就更热心于投票。与此相反，我们发现一些高中毕业的人对投票很冷漠，他们有独立的经营能力，村委会对他们的经济影响不大。最后，文化素质低的人对投票利害不比文化水平高的人知道的更少。对于一个普通的乡村来讲，村民之间是相互了解的。生活经验使得那些没有受过教育的人对权力也有着深切的体会，他们很清楚候选人可能给自己带来的影响，他们对选举的认识也不会比有文化的人更肤浅。学者们大谈程序正义；一位文盲老农说，谁当选并不重要，关健不能作假；这两个说法同样的深刻。
这个道理同样能从外国的经验中得到论证。美国有着更加悠久的民选传统，整体上文化水平比中国农民高，但美国总统大选的参选比率也总是在50%上下浮动，这个数字远低于中国农村村委会选举的参选比率。因此，我们说，认为文化水平越高参选比率越高是一种主观臆想而非现实。
那么，他们为什么不去投票？事实上，一个人是否参加投票，都是他们权衡利弊之后所做出的理性选择。他们不去投票，并不是因为缺乏民主权利意识，而是考虑到以下原因：
1、"还不是上头说了算"1998年12月12日，修武县城关镇刘桥村村委会选举中候选人之间争的厉害。秦宝顺是群众推举的候选人。他性格倔强，曾经为本村土地问题状告镇政府，在当地属于"露头青"。选举结果他得票140张。统计票数共为269张，但镇上派来的人说，一共只发了268张选民证。多出一张选票，遂宣布这次选举作废。
采访中，村民说："选什么选，还不是上头说了算。"镇干部则说："既然村民自治，那么权力给了村民，他们就可以按照自己的意愿来组织村委，但对乡镇来说，我们需要对工作负责的村干"。至于怎样才是对工作负责，镇干部没有下文。但很显然，这里强调的不是对村民负责，而是对执行镇政府的命令负责。
让自己来选举自己的当家人当然是好事，但没有人愿意让自己成为被愚弄的对象。多年的经验使一些人相信官员都是上面所派。突然让他们去选举，自然会有疑虑。每个人都会对一件事情有一种理性预期，当他觉得自己做的一件事很可能不被承认，从而没有价值的时候，他自然不会去做。当一个农民觉得投票没用，自己无力做出实质选择时，他自然不去投票。
2、"暗箱操作"。调查中我们发现，不少地方存在着选举程序不规范的现象，这也是村民对选举本身产生不满的最重要因素。侯选人之间有不正当竞争现象，有的在投票时做手脚，有的用钱买选票。但这些都不是最严重的问题，一个村子里的人，大家彼此了解，也都看的很清楚，只要保证了秘密投票，一些小动作往往并不能影响选举结果。村民们最痛恨的是地方权力的干涉。一些有势力的村支书可以完全把持选举过程，从动员选举到选举结果全由支书的人来做。村民如果要上访或诉讼都要付出极高的成本，因此对一些不满也只好忍气吞声。选举的不公正迫使他们退出。
我国的法律对选举的细节规定不够，但我们在调查中吃惊地发现，围绕着"不能做假"，农民们已提出了一系列要求，如公开演讲，秘密投票，公众推举委员会等。这些都是现代社会民主选举的基本原则。在这里，法律面临的不是一个启蒙和引导的问题，而仅仅是认可的问题。
3，"这年头，各干各的，谁管谁。"平顶山市郏县南街村属于郏县城关镇下辖的一个较大的行政村，该村紧靠县城南部，由于近年县城扩建，一部分已划入县区范围。该村人口较多，其中外来居民约占总数的近20%。优越的地理位置，方便的交通，再加上村民本来就有经商的传统，这一切使南街村在改革开放大潮中很块走上了富裕道路，村民有的搞养殖，有的开饭店，有的成了私营企业的老板。在问及对村委会选举的态度时，按近一半的村民都表示不热心。在他们看来，现在已不是改革开放前，支书权力很大。现在除了户口，当兵等一些事情之外，用不着他们管，所以谁当都无所谓，只要不是很坏就行。
经济的开放，人口的流动，传统的乡村社会正在走向解体。对于一个常年在城里做工的农民来说，如果不是户籍制度的限制，他可能早已脱离乡村社会了。他有自由去做自己有能力从事的经济活动，与他利益密切相关的社区规则正从乡村转移到城市。在这个城市化的过程中，对自身社会角色的认定也影响到他投票的积极性。
这不是"无组织无纪律"这样的政治话语所能解释得了的，它背后是复杂的社会结构的变迁，是个体的自由化，是身份社会向契约社会，熟人社会向陌生人社会的转变。我们的观念也应当适应一个更加自由流动的社会，而不是一个计划经济的铁板一块的社会。
4、"不能耽误了我下地"。除了利益与村集体组织关系淡化的情形之外，还有一种利益权衡发生在仍然依附于村集体的村民是选择去投票还是选择干别的事之间。
采访中有这样一段对话：
问："咱们村实行过民主选举没有"？
答：有过一回，不过那天我下地干活，也没回来，是人家替我选的。
问：你愿意去参加选举吗？
答：没事儿只当是玩，一有正事儿就不管那个了。
问：选出来的村干部你们满意吗？
答：那有啥。都是那样儿，没有太好也没有太坏的，有啥满意不满意？
问：选举一次得花多长时间？
答：差不多用一晌吧，等于出一晌义务工，又不给误工补助。
持这样观点的人不在少数，以至于有些乡干部和学者说给他们权利他们不要。其实，不是他们不要权利，而是因为权利不是赠予的，而是一种交换。他要为此付出机会成本。当一位农民觉得他投一票的价值不如干一晌活价值大时，他自然会去下地干活而不去投票。
中国的乡村社会是个熟人社会，多年的磨合以及中国人的忍耐性使得大部分乡村中的人际关系还是可以的，存在尖锐矛盾的毕竟是少数。在对候选人没有特别的好恶的情况下，选择已经意义不大，至少在他当时看来是如此。人的理性预期总是有限的，选择在那个特定条件下总是最优的。因此，我们没有理由强迫他们接受形式的而没实际意义的投票。
总的来说，无论村民是否参加了透票，他们对选举本身都一经做出了自己的选择，他们不是没有投票，而只是投票的方式不同而已。由此我们看到，所谓的民主权利意识并不是一个实实在在的问题，而只是一个臆想的问题，是一个基于文化歧视而"创造"出来的问题我们在调查中确实发现经济学上关于经济人的假定是适用于河南农民的，在城市居民与农村居民之间，没有谁比谁更具有民主权利意识。
五，心目中的村主任
不同的乡村背景，不同的人对村主任的要求不一样。在沈丘县贾寨行政村，一老一少两个村民的看法颇具表性：
年纪大的一位村民说"俺村是今年开始选俺也投了票，就是投贾主任的（现任），俺觉得他人不错，说话和气，不仗势欺人，俺相信他"。
年轻的村民说"我是一名中学生，19岁，所以也是选民，参加了选举。我觉得村主任应该是个有知识，有文化的人，做事认真，不拖泥带水，只有这样才能领着我们村致富。"
总体上看，人们对村主任的要求可概括为两点： "没有私心"和"能干"。用一个村民的话说，"头一条儿得没私心，不能光想着自己捞钱。第二条儿得有本事，能领着咱们致富。"
"没有私心"是一个有着复杂内涵的要求，它并不是一个美好愿望的道德，而是一个法律的底线，即不能贪污腐败。事实上，在选举中，大多数的村民首先考虑的因素是候选人与自己有没有特殊关系，这些关系包括同姓，亲戚，朋友等，倍受责难的家族势力，其实也就是中国乡村特色的利益共同体，长期合作互利形成了类似于西方国家竟选时的政党一样的团体，是一种很正常的社会现象。选择与自己有关系的人，双方之间有着更加充分的信息沟通，当然，私心也就更少些。从这个意义上讲，我们不能把宗族关系看成是与选民所要求的无私相对立的东西。
"能干"或者说"有本事"，分为三种情况：首先是过去就干的很好，已经带领村子走上了致富的道路的，泌阳县泌水镇东关居委会就是这样的典型，支书跑原料技术，村主任跑销售村里人均年收入2500多元。其次是为村民集体利益奋力抗争的新权威人物。修武县城关镇秦厂村阵占川为村里土地、提留等大家关心的事多次上访。村主任选举时，2/3以上的村民推举他为候选人，可正式候选人名单里没有他，然而投票时，两个正式候选人都落选，村民最终还是坚决地选他作村主任。第三种情况是见识广，给村民带来新希望的。信阳市平桥区张庄村村民张志新高中文化，曾进城做过几次生意，见多识广，信息灵通。选举那天，他做了一番精采的演讲。从张庄村贫穷落后的现状说起，分析了落后的原因，并提出了摆脱落后的途经，公布了自己的详细可行的方案。会场上爆发出一阵阵热烈的掌声，结果他获得了89%的支持率而当选村主任。
调查中我们还发现，曾经进行过直选的村子的村民对村主任的要求更高，即更倾向于要求"能干"。对此现象的一种解释是，人的理性在选举中逐渐的、不可避免的要摆脱对传统的价值观的认同惯性。以血缘、道德和家族暴力来维系的传统型的宗族势力逐渐走向瓦解，取而代之的是建立在经济利益基础上的新的权威，虽然可能这种新权威仍然是以宗族的形式表现出来。
六 村民对选举的满意程度及希望
不同行政村对选举程序、方式方法的满意程度有很大差异。基本满意的比例低的只有4%，最高的为90%。
村民们对选举的要求，归纳人起来，有以下几点：一是要保证选举的公开、公平和公正，这包括要求群众提名、公开竞选、秘密投票以及公正的计票人等；二是要有一定的监督机制，能够使上任的官员及时履行自己的诺言，实际是要求真正的村务公开；三是要有一定惩罚机制，能够严惩一些辜负民意的支书和村长，包括罢免权和相关的法律制裁。
村民的要求反映的多是出次选举中的问题，但对于个别的已经有过直选经历的村来说，这些问题在一定程度上已经解决。与此同时，他们又面临着更为根本性的问题。洛阳市吉利区济涧村在1998年之前已经有过村委会直选。村民们对于1998年12月的村主任选举的程序`方法满意比率为79%。随后进行的村支书选举，由全村十八个党员投票，村民对其程序方法满意比率为27%。多数村民感到不满是因为他们觉得自己被剥夺了选择当家人的权利。
另一个根本性问题是民选的村委会与乡镇政府的关系。中国历代从来没有过象今天这样庞大的乡镇一级政府，他们的组成人员在很多地方都超过当地居民总数的1%。商丘市民权县楮庙乡政府的定编人员为60人，但实际机够已经膨胀到200多人。这么多人要吃饭，怎么办？用乡党委书记的话说，就是要积极搞创收。而对于工业基础一穷二白的农业乡来说，无论是各类罚款还是其它形式的创收，前提条件都是把各村牢牢控制在自己手中。为了让村一级组织听话，乡镇府想方设法干涉选举过程。有村民提出，乡镇府也应该直选，否则，村民自治难以落到实处。
七 结束语
农村村委会直选确实存在着一些问题。但这些问题并非制度缺乏建构基础的根本性问题，正如我们前面所分析的，经济水平与民主实践没有必然联系，文化水平与民主实践也没有必然联系，所以说，这不是一个先发展经济以及宣传启蒙的问题，而只是一个规则建构和细化的问题。民主不是奢侈品，不是泊来品，不是空中楼阁，不是一场运动，也不是什么伟大创造，而是人基于自身关怀的本能选择，只要他选择的机会不被剥夺。
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