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关注合法避税问题

作者：Eric Toder
Eric Toder 是城市研究所和税政中心的一名资深研究员。

奥巴马总统的税改小组提出了以下几种方法以解决每年3000亿美元的税收流失:简化免税代码, 减少逃税，修补税收漏洞以及减少对公司的税务优惠。3000亿美元是美国国税局（IRS）估算的2002年的总税收流失数目。IRS为总税收流失给出的定义是纳税人在一定时间内应该缴纳的税款与他们实际缴纳的税款的差额（包括后期自愿补交和政府强制补收的）。

IRS给出的关于税收流失的定义的重心给税收改革小组提供了一个错误的行动指南。美国现在面临着两种税收流失：一种IRS所说指出的逃税所造成的税收流失，而第二种则是所谓的合法避税所造成的税收流失。第二种税收流失——零减免的个人所得税和法律规定下的缴税的差额比第一种税收流失的数额要大得多。而其实，如果有减少第二种税收流失的政治意志，第二种税收流失可以被大大地减少。

对比两种税收流失

政府税收机构对逃税和合法避税造成的税收流失的数额都进行了估算。虽然，估算两种税收流失都因为技术的不足以及税收中对于有关概念的模糊不清而具有相当的困难，但总的来说，要估算出逃税所造成的税收流失要难得多。因为要减少第一种由逃税造成的税收流失需要更多的人力物力去监控纳税方（包括以个体为单位和以公司为单位的）行动。但是，减少第二种由于合法避税引起的税收流失却只需要监控罪魁祸首——立法者。

逃税和合法避税都给普通人民造成了负担（为了弥补税收流失而征收的更高的税收，更多的财政赤字，更少的能用于公共设施的基金）。但是，减少税收流失本身也是有成本的。减少逃税造成的税收流失随之而来的是IRS财政预算的增加以及因为在审计对象和第三方加税引起的IRS需要处理的资料的增多。结束税收优惠会减少税收激励措施所带来的正面的社会以及经济效应。成本最高的一些税收激励措施包括——偿还抵押贷款利息时的减税，雇佣方提供的医保的免税，以及由于买入401(k)养老金而带来的部分收入的免税。

IRS周期性地更新其估算的税收流失。最近一次是2006年IRS对2001年税收流失的记载更新。逃税造成的税收流失由三个部分组成：未申报的收入，少报的收入以及未按上报税额缴纳的款。少报是其中最大的组成部分，而其来源就是个人收入所得税——尤其是对于没有扣缴和没有文档记载的收入来源。

有关每年由于合法避税所引起的税收流失的具体信息可以从美国行政管理和预算局（OBM）以及美国税收联合委员会列出的年度税收优惠造成的财政收入减少清单上查获。税收优惠造成的财政收入减少（Tax expenditure）的定义是“根据联邦法律提供的对纳税方总收入特殊的免税减税，低于一般的税率以及延缓偿贷期限所造成的国家财政收入减少。”（OBM给出的定义）不管这些税收优惠是冠以什么名称，如税收系统的变相支出或者体制缺陷（Kleinbard,2008;Shaviro,2004），这些税收优惠都造成了最终收得税和标准收得税的背离。

这些都是在计算两种税收流失中存在的严重的问题。但是，由于避税的税收流失都是在不同的税法税收优惠下产生的差额。比起由于少报，未报所造成的偷税现象，避税都是可查证的，因此相对容易计算。（想知道如何计算逃税所造成的税收流失，请参考Toder,2007[a]，OBM在文中讨论了相关的问题）。

IRS有对加强税法以减少逃税造成的税收流失负责。美国税政财务办公室也有否决有可能使征税基础变得薄弱的提案。可是由于一股政治上和机构内部推动税收优惠的联合力量以及从20世纪80年代起就不断在削弱税政办公室的影响力，美国的合法避税引起的税收流失问题迟迟得不到控制。

税收流失到底有多少？

IRS估计2001年的总税收流失为3500亿，预计其中500亿可以在未来被收回。但是，如果税收流失与总财政收入的比例没有改善而维持不变的话，到了2010年，年度总税收流失会增长至4100亿。对比之下，2010年OMB给出的税收优惠造成的财政收入减少额的预算在2010年将达到9340亿。此外，在计算总额时往往会因为加减的四舍五入等造成一定的误差，而Burman, Toder, Geissler三人在20008年发现计算出来的总额往往比实际的数额要少。而人们往往使用的是计算后的总额，合法避税的税收流失都已经是逃税的税收流失额的两倍。

逃税的税收流失比避税的税收流失更加难以整治。扩大的上报的信息和更多的IRS检察资料可以改善逃税的状况，但是能够因此多收到的税收额却很少（Toder,2007[b]）。最近一些高级提案（经纪人的基本成本报告，第三方的信用卡销货的报告）已经被执行了，加上其他的一些奥巴马政府的用来改善逃税状况的预算提案执行也只能在接下来的十年内多收回100亿。减少或者结束对个人以及公司收入的税收优惠对比之下则有效得多。

结论

税改小组目前专注于整治逃税的方针是错误的。如果有足够强烈的政治意志，合法避税所造成的税收流失——这笔可以通过扩大可征税的收入范围来增加的财政收入——要比逃税的税收流失容易获得很多。议会当然是要给予IRS合适的方法来抓住逃税者，但是，真正侵蚀财政收入的是立法系统。它允许从事部分活动的纳税者缴纳比同收入人群更少的税款。所以，税改小组的工作重心应该放在找出解决第二种税收流失的合适方法。

参考资料
Burman, Leonard, Eric Toder, and Christopher Geissler,
‘‘How Big Are Individual Income Tax Expenditures
and Who Benefits From Them?’’, Tax Policy Center
Discussion Paper No. 31, Dec. 4, 2008.

Congressional Budget Office, Budget Options, Feb.
2007.

Kleinbard, Edward D., ‘‘Rethinking Tax Expenditures,’’
Address to the Chicago-Kent College of Law
Federal Tax Institute, May 1, 2008.

Office of Management and Budget, Budget of the United
States Government—Fiscal Year 2010, ‘‘Analytical Perspectives,’’
pp. 297-329.

Shaviro, Daniel, ‘‘Rethinking Tax Expenditures and
Fiscal Language,’’ 57 Tax L. Rev. 187 (2004).
Toder, Eric, ‘‘What Is the Tax Gap?’’, Tax Notes, Oct. 22,
2007[a], p. 367.

Toder, Eric, ‘‘Reducing the Tax Gap: The Illusion of
Pain-Free Deficit Reduction,’’ Tax Policy Center paper,
July 3, 2007[b].

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