福建省在城市房屋拆迁管理中，省市两级地方法规规定的内容有冲突，应如何适用？

一些省市《归侨侨眷权益保护法实施办法》修订内容的比较及其借鉴

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2009年No.4 研究与探讨 作者：吴瑞君

自2004年国务院颁布新修订的《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》以来，全国各地已有北京、山西、内蒙古、福建、黑龙江、广西、四川、贵州、湖南、河南等10个省市对所在省市的归侨侨眷权益保护法实施办法作了修订。据了解，目前上海、浙江等省市也已经将归侨侨眷保护法实施办法列入地方人大的五年立法规划，正在抓紧修订之中。

一、《保护法实施办法》修订的原则

1、从实际出发的原则

归侨侨眷是一个特殊的群体，其权益保护涉及的领域较广，需要相关部门的政策配套，部分权益的保护如华侨农场带有较为明显的地域性，因此北京等省市在修订《保护法实施办法》时，都坚持从本地的实际情况出发，力求修改后的《保护法实施办法》能够适应新形势下侨务工作的要求，服从和服务于党和政府的中心工作，真正体现“以人为本”、为侨服务的宗旨。

2、适度倾斜保护原则

《保护法》体现了党和国家对归侨侨眷“一视同仁，不得歧视，根据特点，适当照顾”的原则。国家对归侨、侨眷实行适当照顾的原则是根据归侨、侨眷的特点和我国的实际情况提出的，各地在修订时都依据这一原则，对归侨侨眷这一特殊群体实行适度倾斜保护的原则。

3、法律法规一致性的原则

从各地新老《保护法实施办法》条款的对比可知，各地新修订的实施办法均注重把握与国家宪法、社会和经济法等相关专项法律、行政法规和本地区其它专项地方性法规的关系，使之互相协调与衔接。

二、《保护法实施办法》修订的内容及其比较

1、加大了对归侨侨眷权益保护的力度

一是政治权益的保护。10省市中，除山西省以外，包括北京在内的9个省市都明确规定，人民代表大会要有归侨侨眷代表的名额，个别省份如湖南省还强调在人民代表大会常务委员会中要有一定的归侨侨眷名额。将侨眷列入人大代表的名额，虽然是对上位法的一种突破，但这是在新形势下贯彻适当照顾的侨务工作方针的切实体现。二是明确规定聘用一定数量的归侨侨眷干部。如广西等省市明确涉侨政府部门在同等条件下，要优先录用归侨侨眷。这一条例不仅体现了适当照顾的政策，也有利于更好地开展新时期的侨务工作。

2、细化了归侨侨眷企业享受优惠政策

大多数省市修订后的“实施办法”，都增加了对归侨侨眷兴办企业尤其是高科技企业的支持力度。如山西省实施办法第七条规定，“鼓励和引导归侨、侨眷依法投资兴办产业，特别是兴办环境保护、高新技术等符合本省产业发展规划的企业。”有一些省市在修订时，还强调侨办企业优惠政策的依法享有，有关部门应依法扶持和侨务工作机构在其中的主导作用。如，北京市实施办法规定“本市各级人民政府对归侨、侨眷投资兴办的企业，应当给予支持，对其遇到的特殊困难，侨务工作机构应当会同有关部门协助解决。”

3、完善归侨侨眷私有房屋所有权权益保护的内容

近年来，我国各地加大了对居民私有房屋的保护力度，这在一些省市修订后的实施办法中也得到了充分体现。依法完善拆迁人与被拆迁人之间的协议关系和协商机制是修订的重点所在。如山西省的实施办法规定，“货币补偿的金额和所调换房屋的价格，协商不成的，以房地产市场评估价格确定。”增加了归侨侨眷有关购买经济适用住房的相关规定，如内蒙古实施办法第十条规定，“归侨、侨眷申请购买经济适用住房或者申请城镇最低收入家庭廉租住房，经审核符合条件的，有关单位应当优先予以办理”。同时，部分省市将侨房保护的范围扩大到华侨在国内的房产。如福建省的实施办法规定，“拆迁城市华侨房屋，适用《福建省城市房屋拆迁管理条例》。本办法另有规定的，适用本办法。”

4、扩大对“三侨生”受教育权益的保护

一是将“义务教育后的各级各类学校”拓宽为“非义务教育的各级各类学校”，如北京市实施办法规定，“本市的归侨学生、归侨子女和华侨在国内的子女报考本市行政区域内非义务教育的各级各类学校，按照招生的有关规定，给予照顾”。二是进一步明确归侨子女报考各类各级学校的优惠条件，如山西省实施办法规定，“归侨学生、归侨子女和华侨在国内的子女，凭侨务行政主管部门出具的身份证明，报考本省由国家举办的非义务教育的中等学校的，其总分加15分，在同等条件下优先录取；报考本省由国家举办的非义务教育的高等学校的，其总分加10分，在同等条件下优先录取。”三是明确要求教育行政主管部门在录取该类考生时对其归侨子女身份进行公示，接受社会监督，如山西省实施办法要求，“符合加分条件的考生，教育行政主管部门应当公示，接受公众监督”。四是对经济困难的归侨、侨眷学生，政府予以扶持、照顾，如广西壮族自治区实施办法规定，“对经济困难的归侨、侨眷学生，县级以上人民政府及有关部门应当给予扶持和照顾。”

5、有部分省市增加了对华侨权益保护的相关内容

湖南省将维护华侨合法权益的条款写进了《湖南省归侨侨眷权益保护若干规定》。例如“对华侨私有房屋拆迁应当依法实施，并采取拆迁补偿”，“对华侨祖墓予以保护”，“华侨在国内的子女报考高等院校、中等职业学校和高级中学的，按照国家和本省有关规定给予照顾”，“华侨子女需在本省各类学校就读的，教育行政管理部门和学校应当给予支持，公安机关应当简化有关出入境手续”。广东省亦将维护出境定居人员合法权益的条款列入《广东省归侨侨眷权益保护实施办法》。例如“华侨、归侨、侨眷私有房屋的所有权受法律保护。华侨、归侨、侨眷业权人享有占有、使用、收益和处分的权利，任何单位或者个人不得侵犯。”

三、《保护法实施办法》的修订经验及其启示

1、应当依据《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》和《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》的修订精神，对地方实施办法中相关条款加以适时调整

根据新修订的《保护法》及其《保护法国务院实施办法》，各地在修订实施办法时，一是，应明确外籍华人在国内眷属的侨眷身份，以更好地保护外籍华人在国内眷属这一群体的合法权益，体现政策与法律、法规的一致性。二是，应明确各级人民政府及其侨务工作机构组织实施、监督、检查的职责，对保护归侨、侨眷的合法权益起到强有力的保障作用。三是，应该注重对生活困难归侨侨眷的扶持工作，体现党和政府关心归侨、侨眷的生活，切实保障他们的社会保障权益，并对生活困难的归侨、侨眷弱势群体给予扶助。四是，应该增加“三侨生”在当地就读的相关保护规定，以利于团结、争取华侨专业人士回(为)国服务。五是，应明确在境外定居的离、退休人员可享受国内及当地离、退休人员同等待遇的规定，以保障在境外定居的离休、退休等人员的合法权益，使他们老有所养、病有所医。六是，应当增加对归侨侨眷及执法人员的奖励及处罚等规定，以确保侨务专项经费的下拨和使用专款专用，防止因为体制和机制等原因出现经费使用不规范的问题。

2、应该根据本地侨情的变化，对现行实施办法中具有地方特色的部分条款加以修改调整

一是，删除与现行政策不符或因为形势变化没有必要再作为特殊政策保护的条款。如不少省市修订前的《保护法实施办法》中，均有对华侨子女安排工作的条款，也有对归侨侨眷与国外亲属的正常往来加以保护等具有较为浓厚的时代色彩。在当时的背景下，这些条款确实对归侨侨眷起到了很重要的保护作用。时过境迁，现在劳动适龄人口就业已经不受户籍的限制，归侨侨眷与国外亲友的正常往来也已经没有什么阻碍，因此类似于此类不符合国情、地情的原保护条款，已经没有存在的必要，在修订时予以删除。二是，应该根据住房动拆迁、租赁及住房改革的相关法律法规规定，对归侨、侨眷私有房屋被拆迁者，农村宅基地使用权的保护法规加以修改。近年来，由于国家和地方对住房和动拆迁制度进行了一系列的改革，致使原有的一些保护性条款不再适用现行的相关法律法规的规定，或已不能完全涵盖此方面应该给予归侨侨眷保护的范围。因此，必须对现行的国家及地方的住房动拆迁、租赁、农村宅基地、经济适用房、廉租房等政策加以疏理，在此基础上，对地方保护法实施办法中的相关条款加以修订。

3、应该在修订时，对原《保护法实施办法》中的实施难点加以调整

各地的《保护法实施办法》比较结果表明，各地均存在一些在实际中难以操作的条款，典型的包括，一是落政的遗留问题即代经租房问题始终得不到解决。表现为：承租人不肯搬，归侨侨眷为产权人，规定产权人补偿打折扣，利益受损害，实施办法修订时对此必须加以重申。二是侨私房动拆迁中侨益受损。以上海为例，本市户籍居民在动拆迁补偿时既计算面积，又计算人数，但华侨在国外，国内户籍已经注销，因此其利益受到一定的侵害，要解决这个问题，必须向有关部门反映，实行统一的补偿政策，同时在修订后的实施办法上要明确补偿的方式。三是社会各方对适当照顾的政策认识有偏差。部分居民包括部分政府机关的工作人员对侨务工作的特点不够了解，认为应该实行国民待遇，因此有必要在修订后的实施办法中，进一步明确相关政府部门在侨益保护中的职责。四是一次性离职费的发放难以操作。权益保护法上规定不论什么性质的企业都应该发放，由于强调的是“应当”，而不是“必须”，因此实际有许多企业不肯支付，即使官司打赢了也难以执行，因此应该根据实际情况，作适当的调整。对此，必须在修订后的实施办法中予以明确，并有相应的处罚规定。

4、应该在不违反上位法修订精神的前提下，通过相关概念的延伸，扩大对华侨的权益范围

《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法》和《中华人民共和国归侨侨眷权益保护法实施办法》两部法律法规虽然以归侨、侨眷为主要的保护对象，但同样也很重视对华侨的保护。《归侨侨眷权益保护法》第一次从法律上明确规定了华侨的法律概念，明确在境外定居的离退休人员可与国内离退休人员一样享受同等待遇，还确认了海外侨胞捐赠物资用于国内公益事业的，给予减免关税的优惠。《归侨侨眷权益保护法实施办法》除了对保护法的上述有关内容进行细化以外，还在华侨子女就学方面有所突破，规定“华侨子女回国就读实施义务教育的学校，应当视同当地居民子女办理入学手续”。

福建省、湖南省及广东省等有关华侨保护的条款值得其它省市修订时借鉴。此外，上海市政府侨办也曾在2005年就华侨在沪权益的保护法规进行了模拟研究。研究结果认为，有关华侨政治权益的实现途径、社会保障权益等立法保护的时机已基本成熟，如，可以规定在本地居住和工作并已申领合法居住证明的华侨，可在其居住地依法申请成立社会团体。区(县)街道(镇)人民代表大会代表选举期间，原籍在本地的华侨，可在原籍地或者出国前居住地进行选民登记，参加选举。凡持有《居住证》、《华侨回国就业证》，并与本地批准注册的单位依法形成劳动关系，未达到国家和本市规定退休年龄的华侨，可按规定参加本地的养老保险、医疗保险和工伤保险，缴纳相应的社会保险费，并享受相应待遇。用人单位应为其办理相应的社会保险手续，同时享受住房公积金等待遇。

5、修订过程中应该及时与相关政府部门沟通和协调，以确保配套政策在实施时能够得到落实

我国归侨侨眷权益保护法及实施办法的内容涉及政治权益、经济财产、文教卫生、劳动权益和社会保障、人身自由、兴办公益事业等多个方面，许多条款的实施需要相关政府部门的配合。因此修订的条款是否具有可操作性，能够真正得到落实，在修订草案形成后，还需要走访所在地的有关政府部门，如社保、医保、海关、公安、出入境、教育、司法、外经、民政和工商、劳动、人事等，与有关单位就归侨侨眷包括涉及华侨华人在本地区合法权益保护问题进行沟通与协调。如，为侨眷设置一定数量的人大代表名额的问题、华侨在国内社会保障的权益保护问题等条款是否适用，必须与相关政府职能部门协商，以使修订后的地方《保护法实施办法》具有针对性和可操作性。(作者系华东师范大学人口研究所教授)

1、甲方应按有关规定给乙方每月增发临时安置补助费”的有关规定指的是什么？依据是否含《福州市城市房屋拆迁管理办法》
2、如含上述内容则无争议。如不含又无明确规定则应采取就高不就低的原则执行。或按当时政策宣讲的执行。老百姓居无定所是很痛苦的，应得到补偿。