如何解决城市化过程中的土地利用问题

您好！我国正处于城市化高速发展时期，各项城市建设蓬勃发展，城市规模急剧扩张，土地是城乡发展空间扩张的首要载体，我国虽然土地资源总量丰富， 但人均较为匾乏。“十一五”时期，是我国全面建设小康社会的关键时期，工业化、城镇化、市场化和国际化步伐加快，我国进入资源消耗快速增长阶段。由于土地供给总量制约，城镇发展用地依靠征用耕地作为空间增量用地的方式已达底线，土地供需矛盾尖锐，成为国民经济健康发展的瓶颈制约，保护耕地和节约集约利用土地的任务非常艰巨。在可持续发展逐渐成为现代社会共识的背景下， 可持续利用有限土地资源日益引起各国政府关注， 并且成为学术研究和生产实践的焦点。要解决城市土地利用中的一系列问题，城市土地集约利用成为必然的选择。
一、我国的城市化历程
城市化是生产力发展和生产方式变化的必然选择。从新中国成立到现在近60年的时间里，我国的城市化发展经历了一个曲折的过程：1949—1960年期间，是我国城市化进程的起步阶段；1961—1965年期间，是逆城市化阶段；1966—1977年期间，我国的城市化进程由于文化大革命而处于停滞阶段；1978以后，则是我国城市化的高速发展阶段。改革开放以来，我国城市建设取得了良好成效，城市数量不断上升，城市化及城市经济和社会发展水平持续提高。目前，我国的城市化进程已进入了一个崭新的发展阶段，城市化水平以每年1%的速度持续增长。现阶段，我国城市数量已经提高到660个，城市化水平高达41.7%，已进入快速工业城市化阶段。
二、城市化进程中土地利用存在的问题
（一）城镇建设用地结构性供需矛盾尖锐
近二十年来， 中国城镇化发展进入了加速发展时期， 全国设城市668个， 建制镇1.9万个左右。1978—1998年， 我国城镇化水平由17.92%提高到30.40%。全部城市建成区的面积由9 386平方公里增加到19 264平方公里， 平均年递增7.5%。1985—1996年， 我国城镇化水平从19.5%提高到29.4%， 城镇建设用地则从191万公顷增加到441万公顷， 城市化水平仅提高了10个百分点， 而建设用地则增加了130%多。据1987—2003年间有关资料统计，我国城市化水平每增加1个百分点，城市建成区面积就扩大162平方公里，耕地相应减少44.8万公顷。国土资源部的统计资料显示，从1996—2003年的7年间，全国耕地减少1亿亩，占全国耕地总量的5%。另有数据显示，我国城市化提升率明显滞后于耕地面积减少率，这说明我国城市化的提升是在大量“侵蚀”耕地基础上的提升，在城市扩展过程中存在着惊人的土地浪费， 这个势头至今未得到有效抑制。
（二）城市人均用地水平高，城市土地产出效率低
我国城市用地增长速度高于城市人口的发展速度，城市人均用地呈增长趋势，且人均用地面积增长速度过快。20世纪80年代， 我国城市人均用地面积10年增加了6平方米， 每年平均增长0.6平方米； 20世纪90年代，10年中增加22平方米，人均用地增幅是20世纪80年代的3.5倍。目前，我国人均城市建设用地已达130多平方米（不仅超过我国城市规划部门推荐的城市建设用地指标13平方米，且大部分地区城市人均占地量远远超出了这一标准），超过经济发达国家城市建设用地人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。下表是我国有代表性的几个城市在1999年的人均占地面积和国外几个城市1992年的人均占地面积的比较。
从人均占地看， 我国与世界发达国家有一定差距， 粗放用地现象明显。另外，我国城市的土地产出与发达国家的城市相比，单位土地面积GDP产出较低。以经济较发达的深圳市为例，1998年单位建成区面积的土地产出为8.3亿港元/平方公里，而1996年香港特区的单位土地产出为74.2亿港元平方公里，相当于深圳的9倍，与其他内地城市比，倍数还要更高。
（三）开发区建设“泛滥”， 城市土地闲置，浪费严重
由于某些地方领导寄希望于“以地引资”，盲目地追求招商引资带动经济发展，通过建大项目带动区域内经济发展，各地纷纷兴起了保税区、高科技园等各类开发区。根据国土资源部对全国省级以上开发区的最新统计，全国省级以上开发区共有916个，批准规划面积达158万公顷，已建成面积17万公顷。其中，我国现有国家级开发区140个，省级开发区776个；批准规划面积国家级21万公顷，省级173万公顷；已开发面积中，国家级9万公顷，省级75万公顷；已建成面积中，国家级5万公顷，省级12万公顷。国家级开发区的土地利用率为55%，省级开发区的利用率为16%。这些还不包括各市、县以各种名目建立的开发区性质的工业园区。我国很多开发区在建设过程中，不注重实际，盲目扩张，既浪费土地资源，又不利于配套设施的建设。而且在有的开发区内存在行业性质混乱，各种不同的工业企业混杂，配套设施不完善，污染严重，企业发展的外部条件差，直接影响企业发展、调整和利用外资。另外，一些开发区内还存在着为数众多的农民住宅用地和乡镇企业用地，造成区内容积率低，不能充分发挥开发区的土地利用价值。
（四）城市土地利用结构不合理，难以发挥城市功能
土地利用结构反映城市各用地单位用地的比例关系，直接关系到土地的利用效果。由于历史原因，我国城市土地利用结构长期处于不合理的状态，党政军机关、大专院校、工业等一些土地利用效益较低的单位占据着城市的中心区和高地价区，城市土地级差地租得不到体现，以致城市土地产出率低。另外，我国城市内部用地结构不合理还体现在工业用地比重偏大，城市绿地和交通用地比重偏小的现象（合理的城市用地结构是生活居住用地占40%～50%，工业用地占10%～15%，道路广场用地占8%～15%，绿地占8%～15%）。由于城市工业用地比重大，许多工业企业占据了市区重要地段，造成土地资产的严重浪费；城市交通用地、绿化用地偏紧，造成我国城市存在交通拥挤，环境质量差等严重的“城市病”。
三、土地集约利用的对策和途径
土地资源是有限的，由于其供给总量的制约，使得城镇发展用地依靠征用耕地作为空间增量用地的方式已达底线，土地供需矛盾尖锐成为国民经济健康发展的瓶颈制约，从而保护耕地和节约、集约利用土地的任务就显得非常艰巨。
城市土地集约度受到很多因素的共同影响，包括城市定位、区位条件、社会经济发展水平、土地投资强度、土地利用强度、土地空间集约利用度（容积率）、土地产出（单位土地产出利润）等。用来衡量城市土地集约利用度的指标很多，一般来讲，土地投资强度越大、容积率越大、土地利用强度越大、土地产出效率越高，则土地集约利用度就越高。实现城市土地集约利用的途径从土地利用结构、产业升级、统筹区域布局、盘活城市存量土地、合理利用新增建设用地以及优化配置土地资源等方面考虑。研究城市土地集约利用的目的，就是为了协调土地资源短缺与城市良性发展的关系，促进城市土地集约利用。
就全国总体情况而言， 为了切实提高土地资源集约利用水平， 结合我国城市发展的具体情况，我们应在土地资源集约利用过程中综合运用包括行政、经济、法律、技术和制度等在内的多种手段， 并且根据地方特点在实际运行中有所偏重。
结合上述土地利用中存在的一系列问题，在具体生产实践中， 我们可以从以下几个方面着手进行土地集约利用：
1.科学制定土地利用总体规划，统筹协调各类专项规划，完善建设用地指标
首先，我们可以借鉴国内外土地利用规划的成功经验（如日本国土综合开发规划、欧洲空间规划等等）， 以土地利用规划为基础， 以土地利用为调控主题， 整合与土地利用相关的规划， 强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用， 在编制时间、调整范围、用地规模等方面进行协调， 重点做好基本农田保护区规划和城市发展控制区规划， 并明确其界线， 严格控制城市建设用地的供应总量， 遏制城市规模的盲目膨胀与占用耕地的势头。
其次，是按照建立集约型社会的要求， 制定符合中国国情的建设用地指标和面积定额， 建立集约用地评价体系， 并加强管理， 对各地执行情况进行考核。如根据市场经济发展的现实， 对各类项目用地明确和细化用地标准， 在土地出让合同中明确约定投资强度、容积率、工业产值和税收等集约利用指标以及开发进度等要求。
2.因地制宜地进行城市土地置换，提高土地利用效率
集约利用土地的关键在于进行城市土地的优化配置，以使用等量的土地投入取得尽可能大的产出，或者以尽可能少的土地投入取得等量的产出，亦即通过土地资源的最优配置和最佳使用，形成一个土地利用空间布局适当，土地使用结构合理，土地利用效率和综合效益最高的城市土地集约利用模式。为了实现这样一个优化土地利用的目标，目前最佳的途径是在企业改制和城市土地使用制度改革的基础上，转换土地使用功能，调整土地利用结构，将利用率低和综合效益差的土地置换出来，重新配置。通过土地置换， 把企业外迁与盘活企业资产和引进资金、发展商贸、金融、房地产等结合起来， 并与企业自身扭亏、改造相结合， 发挥市中心“寸土寸金”的优势， 发展第三产业和高新技术产业， 完善城市功能， 改善城市环境， 优化城市产业结构。
土地置换可以重新配置城市土地资源，不仅有利于促进城市土地使用制度改革的深化，而且也有助于盘活企业资产，救活企业；同时，还有助于改善社会经济与生态环境，促进旧城改造和城市社会经济功能的合理重组与战略性结构调整。特别是市区内的第二产业用地，应该逐步置换为第三产业用地，实现市区土地的“退二进三”。另外，通过对城区集体土地的置换，还可以有效地解决“城中村”的问题。
3.合理规划开发区建设——控制土地供应总量，提高土地利用率
要充分发挥规划的控制作用，制定科学合理的开发区用地规划。将开发区的用地规划，纳入土地利用总体规划和城市规划的范畴。要根据当地的实际情况，经过合理的论证，充分考虑当地的产业结构、区位特点、环境保护要求的基础上，合理确定开发区的性质和规模。通过合理的布局与规划，提高开发区内可出让用地的比例。以北京经济技术开发区为例，通过合理布置区内道路和铺设地下管网，在不降低道路网密度的原则下，提高了可出让比例，使起步区土地出让比例由原来的64.3% ，提高到了69% ，提高了土地利用率。
同时要合理地控制土地供应总量，在存量土地未充分利用之前，绝不新征新占用地。在引进项目时，加强对用地项目的审批、审核。确定项目用地规模时，可以聘请相关专家，根据项目的性质、规模、项目投资量的大小、项目的土地产出率等各项指标，综合确定项目用地规模。在用地供给上应首先保证国家重点项目建设用地以及交通能源等基础建设用地的需求。用地项目选址时，应正确处理好项目用地需要与严格执行规划的矛盾，在满足规划总体要求的条件下，尽量满足项目用地要求。
4. 调整土地利用结构和布局，高效合理配置土地资源
城市土地利用结构是城市产业结构的基础。城市土地利用结构是否合理直接影响到整个社会及国民经济能否持续、和谐、健康的发展。针对城市土地利用结构失调、布局不合理的状况，应通过规划手段，降低工业用地比例，提高居住、交通、公用设施等用地比例，优化用地结构；合理调整土地利用布局，鼓励引导工业向园区集中，居住向社区集中，商业向城市中心集中，发挥土地资源聚集利用的效应，使资源配置更加高效合理。
以上主要介绍了我国城市化进程中土地利用存在的问题，指出土地集约利用是解决土地利用问题的必然选择，并初步探讨了土地集约利用的对策和途径，为如何进行土地集约利用提供了理论基础。拟后期的研究重点为土地集约利用的模式，特别是针对我国开发区建设和发展的土地集约利用模式。
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