指出福利国家的基本内涵

一、福利国家的概念及内涵：

第二次世界大战后西方社会流行的一种政治思想。福利国家论把国家看作是全社会增加福利的工具，要求国家通过立法和财政经济措施，积极增进社会全体成员的福利。
形成和发展英国自由主义思想家J.S.密尔最早提出了福利国家思想。最初这种思想旨在解决工业革命和自由放任给资本主义带来的贫困和失业等问题。19世纪80年代德国的社会保险制度，1911年英国的国家保险法案和20世纪30年代美国的新政，都是福利国家思想的早期实践。1942年，英国经济学家W.贝弗里奇向政府提出了《贝弗里奇报告》，首次明确地阐述了福利国家思想。第二次世界大战后，福利国家思想得到广泛传播，成为西方各国的官方理论。1948年，英国工党政府首先宣布建成福利国家，而后法国、联邦德国、荷兰、丹麦、卢森堡、比利时等国相继宣布建成福利国家。美国现代自由主义者也把福利国家思想作为政治纲领。
基本内容福利国家思想的主要代表人物有：英国经济学家J.M.凯恩斯、贝弗里奇、社会主义思想家R.H.托尼，美国总统F.D.罗斯福，英国首相C.艾德礼。他们倡导福利国家的动机既出于人道主义的考虑，又出于对社会矛盾加深的恐惧。他们认为，贫困和失业并不能完全归因于个人的无能或懒惰，是由社会不合理结构造成的。穷人和失业者是社会的受害者，理应由国家采取积极措施予以帮助。国家为那些在社会上处于不利地位的人提供福利是社会正义的要求和应尽的义务，不是任意的施舍和恩赐，享受这种福利是个人的权利。福利政策也是促进国家的繁荣和发展，缓和社会矛盾，保障社会安全的必要措施。他们不相信传统自由主义关于自由放任的市场经济会自发地实现正常的经济秩序的神话，反对把国家仅仅看作保护自由竞争的消极工具，主张国家采取积极的干预措施，实现公平的财富分配和充分就业，缩小贫富差别，保障下层群众起码的生活条件，为全社会提供福利服务。
福利国家思想有两个流派：一是现代自由主义(见新自由主义)的福利国家论，它承认资本主义的基本价值，把福利国家看作消除资本主义弊病从而维护资本主义基础的手段；二是民主社会主义的福利国家论，它主张以渐进、改良的方式改造资本主义社会，把福利国家看作通向社会主义的途径。

二、福利国家的现状：
战后西欧福利国家经历了三十年的发展，逐步扩大了社会公平，促进了整个西欧社会经济条件的改善。(1) 普遍提高居民生活水平，基本消除了贫困问题。劳恩屈50年代对约克郡进行了第三次贫困调查，他发现只有2.8%的工人(占居民总数的1.7%)仍生活在贫困中，造成贫困的主要原因占第一位的是老年(68.1%),第二位是疾病(21.3%)，根据调查结果，劳恩屈宣布18,19世纪式的贫困问题（绝对贫困）在20世纪下半叶已经消失，但是劳恩屈并不认为可以因此一劳永逸，他发现如果以"国民救助法"所规定的领取救助线为标准进行调查，仍有5.8%的居民处于需要补助的状态，所以劳恩屈一直主张设立国民最低生活标准，使低收入家庭都能够从改善的经济条件中受益。[1]西欧福利国家不仅使居民摆脱了绝对贫困的威胁，而且会根据物价和生活指数逐年调高贫困线标准，因此居民生活水平的提高和经济增长基本同步；(2) 缩小贫富差距，促进社会公平。1949年英国1%最富裕人口的收入占所有收入的11.2%，到1976年降为5.6%，10%最富裕人口的收入比例也从33.2%降到25.8%[2]，一项根据国内税收数据所作的居民可支配收入的研究也表明，1949－1976年英国社会的基尼系数从0.35下降到了0.31。[3](3) 缓和社会矛盾，利于经济繁荣。西欧国家通过征收累进税和发放贫困津贴对社会各阶层的收入进行再分配，一方面可以缓和因收入悬殊引起的社会不满，另一方面可以拉动居民消费，以需求拉动生产从而促进经济繁荣。福利国家给维持了西欧社会的长期稳定，带来了经济的繁荣、生活的改善、教育的普及和国民素质的提高，但是西欧福利国家隐藏着一些问题，在后来的发展过程中，这些问题的表面化和严重化直接使西欧福利国家的合法性受到巨大挑战。

(1) 老龄化与失业问题。
人口问题与社会保障制度之间有密切的关系，一个国家的人口结构会直接影响社会保障制度的正常运行。目前养老金在西欧福利国家的各项福利开支中居于首位，根据西欧各国的共同经验，养老金管理均实行现收现付制，即养老金主要来源于当时就业人员和雇主所缴纳的养老保险金，现收现付制向基金积累制转变相当困难，而养老金支付标准降低亦非易事，所以社会老年人口绝对数量和相对数量的增加，一方面会加大国家养老金的支付额，另一方面则会导致老年抚养率的提高。如果西欧经济一直呈上升势头，经济和社会财富的增长也许可以满足社会对养老金的需求，但是一旦经济停滞、失业率攀升，人口老龄化势必给西欧福利国家造成巨大的养老金负担。战后西欧居民生活质量的普遍提高和医疗技术的突飞猛进使人均寿命大大延长，欧盟国家的人均寿命从二战结束的66岁上升到50年后的76岁，根据世界银行1990年的统计，英国、爱尔兰、法国、德国、比利时、荷兰、卢森堡等国65岁以上人口占国家总人口的比例分别达到15.7%、11.4%、13.8%、20.3%、15.0%、13.2%、13.8％，65岁以上人口与15-64岁人口之比则分别为24%、18.4%、20.8%、21.7%、22.4%、19.1%、19.9%，[4]西欧社会早已经进入老龄化社会，而且这个增长趋势还在继续。
失业率的持续攀升也是西欧福利国家陷入困境的重要因素之一。20世纪70年代石油危机使西欧经济受到明显影响，经济发展进入"滞胀"阶段，经济增长持续低迷，战后长期保持在2%左右的失业率则开始大幅度攀升，1973-1983年的十年间，西欧有些国家的失业率甚至上升了近10个百分点。充分就业是战后西欧福利国家的重要前提，充分就业的情况下国家只需对少量失业者进行必要的收入补助，满足其基本生活需要，只要就业率恒定，失业津贴就完全可以控制在预算范围之内。可是70年代以后失业人口大量增加，失业津贴很快便超出原有预算，同时就业人口的减少造成纳税者减少，国家福利基金严重吃紧，失业问题越来越成为西欧福利国家普遍面临的难题。
表2：1973-1983年间西欧部分国家失业率[1]
(2) 财政问题。
西欧福利国家的财政问题主要体现在两个方面：一是社会福利的扩张快于经济增长，福利开支寅吃卯粮。1960-1975年英、徳、法三国的GDP年增长率分别为2.6%、3.8%、5.0%，而同期的社会保障开支年均增长率则分别达到了5.6%、6.7%、和7.4%，社会福利的增长速度比国民生产总值的增长速度快了一倍左右，这种扩张方式为福利国家的财政危机埋下了祸根；二是社会保障支出日趋庞大，给政府造成沉重的财政负担。养老金、失业津贴以及医疗费用的扩大促使西欧国家的福利开支逐年递增，1965-1970年西欧各国的社会福利支出增长了11.6%，1970-1975年间增长了15.3%，社会福利开支占GDP的比重也从60年代的20%上升到了70年代的30%。[1]
(3) 劳动道德问题。战后西欧福利国家追求社会公平，努力使福利项目覆盖全体国民，而且不断地根据物价水平提高福利标准，形成全民享受高福利的现实，这是20世纪公民权的一次重大进步。然而高福利也会造成一些负面的社会影响，其中比较明显的就是劳动道德问题，假如劳动者从事低收入劳动的所得与不劳动者所获得的国家福利相差无几，甚至低于后者，那么肯定就有人选择不劳动而坐享国家的恩赐，所以高福利政策可能造成一种宁可吃失业救济也不愿寻找工作的懒汉思想，即所谓的"失业陷阱"；还有一个就是"贫困陷阱"问题，由于高福利与高税收相联系，劳动者工资收入提高了不仅需对增加的收入纳税，而且原先所享受的津贴额也可能因收入增加而下降，以致造成名义收入虽然增加，而实际收入反倒下降，这样就会严重挫伤劳动者努力工作的积极性，甚至会损害生产率，制约经济发展。
(4) 效率问题。公平与效率是福利国家中的核心矛盾，虽说两者不可偏废，但过分倾向于任何一方都会造成不平衡。战后西欧福利国家显然更多地倾向于公平，关注的是如何通过社会再分配，让国民普遍地享受社会进步的成果；而对于高福利可能造成的对经济效率的负面影响，则缺乏足够的关注，直到70年代后期对福利国家进行反思时，西欧社会才重新认识到公平对效率的侵蚀，不少学者开始重新诠释社会正义或社会公平，并在其中加入效率元素。战后西欧福利国家对效率的影响至少表现在以下几点：①福利增长速度超过经济增长速度，且福利支出占国民生产总值和政府支出的比重逐年加大，这意味着新创造的社会财富越来越多地流入国民个人的钱袋，而用于经济发展的社会财富积累的规模则相对减小，这样就有可能影响经济发展速度；②西欧福利国家大多实行高额累进税制，缩小贫富差距，营造社会公平，这种劫富济贫的税收制度在多大程度上创造了社会公平暂且不论，但是高额累进税制会严重挫伤企业主投资生产的积极性，最终也会影响社会财富的生产效率。③西欧福利国家的福利项目多、标准高，社会的福利开支自然会算进劳动力成本，高昂的劳动力成本体现为产品的高价位，面对激烈的国际市场，西欧产品的竞争力会因此而削弱，从而影响国际收支平衡。
三、改革与出路：
一是注重人力投资。主要是改变帮助人们的方式，着重于人力投资，而不再只是直接提供经济帮助。强调从社会索取的权利和为社会尽责的义务同时存在；强调国家不应操办一切，而应转变就业机制，降低在劳动时间和工资收入方面的刚性要求，促进妇女就业，提高劳动力市场的弹性；强调社会公正和经济效率的统一；变被动的恩惠式福利为主动的进取式福利，变事后补救性福利为事前预防性福利，变生活福利为工作福利；强调福利国家不仅意味着“社会支出”，也意味着积极进行“培训和教育性的社会投资”。⑥具体来说，政府通过为公民个人提供良好的教育条件来提高其素质，使个人具备适应新经济发展的知识技术能力。尤其是对于大批失业者，帮助的重点不再仅仅是通过发放救济金来提供保护，而是对其进行职业技术培训，帮助其掌握新技术，提高就业能力。这些做法改变了过去只是营造社会安全网的做法，将消极福利向积极福利的方向稳步推进。在实践中，这些改革措施初见成效。
建立社会投资型国家的第二个重点是着重解决风险管理危机。在全球化的背景下，社会生产方式转变，产业结构发生重大调整，结构性失业现象加剧，福利国家传统的保障方法遇到了有关“技术变迁、社会排斥、环境污染、单亲家庭”⑦等新型风险。为此，第三条道路依据“机会和风险平衡，风险和机会转换”的理念，靠积极福利措施来迎击风险管理的危机。吉登斯认为，应摆脱预后关怀的旧手段，而用直接的、参与的方式来解决风险，强调发展二次政治，福利政策在提供物资供应的同时还须关注个人体验和自我认同。⑧政府必须在保障公民物质生活的同时，关心其精神状态，如此才能在新的风险下保持社会秩序的稳定。
以“福利社会”逐步代替“福利国家”，是建立社会投资型国家的第三个重点。主要内容就是实现两个“扩展”。一是扩展投资主体，推动投资主体多元化。除了国家外，个人、企业以及整个社会都应积极参与到社会投资型国家的建设中，共担社会风险。在这方面，英国工党政府就积极拓宽资金来源渠道，大量引入私人资本并按市场机制运作，提高投资效益。芬兰在养老金制度上把与收入挂钩的养老金、国家保障的最低基本收入和法定私人部门供给结合在一起。德国则以征收生态税来平衡养老金收支缺口，实现养老金负担向能源使用者和全体纳税人的转移。美国的雇员持股做法也体现了企业进行人力投资和发挥个人积极性的努力。另一“扩展”指的是社会关注对象的扩展。福利国家在保障那些不能工作的人（尤其是穷人）的基本生活之外，加强关注中上层阶级的福利。因为“福利若只具有一种消极的内涵而且主要面向穷人，那它必然会导致社会分化”。“积极福利也要给予中间阶层中的中下层以抗拒风险的信心和安全感，关心其中的上层对非物质方面生活质量提高的要求并引导他们给社会带去更多的关爱”。⑨
除了主要遵循责任和权利平衡原则外，第三条道路在福利制度的改革方面还非常重视以下三个原则：
一是效率与社会公正相统一原则。根据这一原则，西方福利国家的社会民主党坚持了撒切尔的以私有化为基础的市场经济，同时又把社会公正与个人平等发展以及社会团结紧密联系起来。此外还致力于创建相互信任的伙伴关系，促进政企间、雇主与雇员间、公私间的相互对话，通过交流与沟通使不同的利益在市场中彼此协调与平衡。
二是市场作用与政府干预相统一原则。全球化使西方福利国家宏观经济调控能力被削弱，于是执政的社会民主党必须思考如何协调好市场与政府干预的作用。第三条道路认为旧左派的过分强调“国家干预”和新右派的“绝对市场自由”都过于极端。宏观经济政策转变的方向应是在“过度市场自由”和“过度市场干预”间求得平衡。⑩同时，要缩小政府规模，向下把权力交给地方和地区，向上则交给跨国机构。总之就是要求政府更多的关注对宏观经济的调控，积极扮演为经济发展服务的角色，少些直接干预。
三是民族主义和世界主义相统一原则。当作为民族国家的福利国家置身于全球化产生的新的跨国体制和力量之中时，就更需要彼此间在区域性的跨国组织与机构的框架内进行充分合作。这样才能有效地发挥福利国家的功能。20世纪90年代至今，欧盟其各成员国在社会政策上的指导始终都在进行着。在其指导下，一个适应全球化发展的“欧盟—成员国”双层结构模式逐步构建起来。这一模式既尊重人的价值又适应市场向全球化方向的发展，既保留福利国家的边界和民族特色又在共同市场上寻求经济增长和社会公平间的新平衡。