法律和管理问题

ASM 的合法化可以帮助政府更好地控制这个部门带来的社会和环境的负面影响，也可以使政府获得更多的收益。例如，在坦桑尼亚，20世纪80年代后期矿产自由贸易政策的实施建立了一个更正规的 ASM 产业。这使得黄金产品的合法交易量从1985年的55万美元增加到了1992年的3878万美元。

有许多原因可以解释为什么 ASM 矿主继续在非正规的状态下运营。他们可能不知道合法运营都需要些什么手续，改变为正规产业或维持合法的运营通常需要复杂的政府审批程序，这会使情况变得更糟。那些传统上就在非正规状态下经营的地区可能也不愿接受合法化，特别是在没有明显的利益情况下，并且合法化就意味着需要交纳税款，而他们非法经营时是不用交税的。政府部门缺乏有力的处罚能力，也不能使矿工受益。再加上合法化的问题，使得ASM 难以正规化。

政府通常缺少合法化 ASM 产业的政治意愿，特别是在那些土地所有权没有得到确认的地方。在那些有增值税的国家，可能是政府维持ASM 的非正规地位，因为矿主们在购买时支付增值税，但是却得不到增值税信贷收益。如果走私不是问题，产品最后出现在正规的国内市场里，售出最终产品需要再一次交纳增值税。分别来自生产者和消费者的双份增值税使政府的收入增加了一倍。

在某些案例中，缺乏为合法化建立一个适当的法律体系的政治意愿，可以解释为与私人利益相关的腐败、洗钱等类似的违法行为有关。也可能是由于政府试图吸引国际矿业公司前来投资，而一个强大的 ASM 产业被视为一个障碍。

一旦 ASM 产业得到承认，政府需要为其制定一个一贯的、整体性的产业政策。在大多数 ASM 存在的国家，没有适应这个产业需要的政策。但也有一些特例：在秘鲁、哥伦比亚、坦桑尼亚和南非，近期的国内政策改革使ASM 部门得到承认，这些国家还尝试为其提供一个适当的法律体系 （图4.3）。

政府在 ASM 产业方面的主要工作是：

■对国内矿产资源的开发进行管理，使其以社会可接受的、有利于环境的、可持续的方式进行。

■为该部门增加投资。

■给予矿山经营特许权。

■提升 ASM 经营的合法化与标准化水平。

政府可以应用的主要工具是矿业法、优惠政策、对守法情况进行监督，制定国家或国际的技术标准与工艺规程。

关于法律和管理的问题，政府建立一个客观的、一致的、明晰的、无差别的调节机制是明智的，这使获得开采权、合法化生产变得容易。这包括行政程序的良好管理，行政程序要有透明的、清晰的、固定的标准。政府的功能应该仅限于实行标准化和控制问题。

经营活动应该外包给私人或非政府组织。

为了加快这个部门的发展，政府应该全面引入并扩大竞争 （服务业、商业化等方面）。

为了使 ASM 产业的发展进一步与乡村的发展成为一个整体，并且避免利益冲突，矿业管理部门与地方行政部门及社区的协调活动是明智之举。

另外一个非常重要的问题是应对 ASM 部门盲目采矿热潮的行政手段。例如，巴西的Serra Pelada（金矿），巴布亚新几内亚的 Mt.Kare （金矿），马达加斯加的Ilakaka （蓝宝石矿），厄瓜多尔的 Nambija（金矿），在这些地区，几个星期内数百甚至上千人为了寻找新的矿藏迁移至此，突出了政府适当干涉的需要。

当前，多数政府缺乏有效的手段和成功的经验。这样的手段包括：储备少量后备矿工；建立特别经济区；对整个地区的牵制政策；在矿业管理部门的监督下建立商业化设施中心。

图4.3 法律天平