举例国家用税收兴办的大型工程

(一)分税制的现状与特点

法国是个单一制的国家，1982年法国对地方政府进行了重大改革，在省之上设立大区，大区设立相应的议会和政府，成为一级政权，法国地方政府因此分为三级:大区(22个)、省(%个)和市镇(3.6万个)。与政权设置相适应，财政体系由三级组成，但大的级次还是分为中央与地方两级财政。法国作为西欧主要资本主义国家当中惟一实行计划体制的市场经济国家。政府十分重视财政的宏观调节职能，注意充分发挥税收、预算和补助的作用。因此，税收管理具有高度集中的特征。具体来说，就是税收管理权限主要集中于中央一级，在税收收入划分上也是中央占大头。

法国税收分为中央、大区、省、市镇四级管理。分税制采取完全划分税种的办法。一些大宗的、税源稳定的税种都划归中央管理。国税主要包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、登记税、印花税、工资税和关税等。在整个税收体系中无共享税，也不搞同源分享。地方税仅占税收总收入的23%(表二)，可分为直接税和间接税两种，直接税约占80%左右，间接税约占20%左右(表五)。其中，直接税主要包括职业税、居住税、建筑土地税、非建筑土地税以及其它直接税，前四种在整个地方税收入中所占比重较大。间接税又分为强制性和非强制性两种。前者包括娱乐税、演出税和通行税等。后者有矿泉水附加税、电力消耗税、广告税和打猎税等。法国的地方税主要由市镇征收，其次由省征收，再次由大区征收。

在税收管理权限方面，税收的立法权包括开征权、征税范围以及如何分配税收收入等，均由中央统一制定，并在宪法中作明确规定。财政部制定税收条例法令，并每年核定一次地方税的标准税率。地方除按国家的政策法令执行外，只能根据支出情况，对国家财政部核定的地方税标准税率作适当的调整，制定地方税的减免措施，另外有权开征一些捐费等。在税收征收管理上，法国不存在中央税和地方税两套机构，大区、省和市镇的税务机构，均属中央财政部的 税务总局领导。即国家税和地方税均由中央统一征收，然后再按税种的划分规定将地方税款拨给地方，实行自上而下的垂直领导体制。

在法国，各级预算是相对独立的，各自的收入与支出也是比较固定的。法律明文规定，中央与地方预算各自自求平衡。

众所周知，法国政府对国民经济的管理在西方各市场经济国家中是最强的。这主要表现在法国政府通过掌握和支配大量的国民财富，对国民经济进行深入、广泛的干预。集权式的分税制，就是战后法国政府进行宏观调控的重要手段。二战后，法国政府把实现工农业的现代化和增强综合国力作为振兴经济的战略任务。为完成这一任务，政府在税收上采取了一系列优惠措施:(1)对属于国家重点生产部门的企业，国家与之签订免征所得税的“财政合同”，即如果企业按照经济计划的要求进行新的投资，政府就给企业提供税收的优惠;(2)对大企业用于技术改造和革新的工业原料实行减税优待;(3)鼓励中小企业合并并对其进行减税。此外，税收也被用于缓和通货膨胀的压力，减少有支付能力的需求等方面。

然而，需要强调的是，虽然这种集权式的分税制对法国经济的持续稳定增长起到了重要的作用，但它也妨碍和限制了地方经济的发展。在整个国家财政预算中，中央财政集中的财力相当多，约占整个财政收入的70%^'80%。由于中央财政集中了绝大部分财力，地方财政积聚的财力极为有限，财力不足限制了地方政府调节和干预经济的自主性和积极性。当然，对于地方财政的困难，中央财政采取的是积极补助的办法，而且中央财政也有能力对地方财政进行干预和影响。中央对地方的财政补助有两种形式:一种是综合补助，主要用于平衡地方预算。这种补助是按人口、税收多少等因素确定的，人口越多得到的补助也越多。另外，为了鼓励市镇做好税收的征收工作，按照国家税收政策，征税越多，补助也越多。另一种是专项补助，主要用于兴办地方工程，这种补助通常是根据政府的国土整治政策而确定的，最少不得少于工程用款的10%，最多不超过工程用款的80 % o

综上所述，法国的分税制是属于中央集权型的税收制度，其主要特征如下:(1)中央税收收入占税收总收入的比重很大，而且税收管理权限也集中于中央一级。法国的主要税种，全部集中为中央收入，地方不参与分成。在税收管理上，中央政府掌握着重要税种的立法权、税法解释权、开征停征权和减免权等。(2) 地方政府的税收管理权较小。地方税主要是收入弹性较小的职业税、居住税和建筑土地税等，对税率的制定只能在国家规定的上下线内进行。(3)建立了相应的税收调整制度，重视收入再分配的作用，同时也有利于照顾经济落后地区的发展。税收调整的基本形式是补助金。法国地方财政收入中相当大一部分是中央财政的专项补助。1980-1985年地方政府收入中平均约40%来源于中央补助，86年以来，地方政府收入中来源于中央补助的份额有所下降，不过平均

也达35。这种安排有助于加强中央政府的总休调控能力。

(二)分税制下的中央政府

f、中央政府的职权

法国中央政府有着广泛的权力。宪法第34条规定:“法律由国会议决制定。”政府决定并指导国家的政策，掌管行政机构和武装部队。中央行政机关执行国家的对内对外政策，制定向议会提出的法律草案和条约，;仁根据己颁布的法律，制定具体的政策法令。政府具休的行政权力是掌管内政、外交、军事、经济、文化等各个方面事务。

法国的中央政府共有46个部门，其，卜国家计划署、国土整治和地区发展署以及经济和预算部是重中之重。计划署是1946年设立的，主要是制定中长期的战略性计划。国土整治和地区发展署于1963年创立，其职能一是协调地区发展和经济布局，中央政府46个部发往地方的文件也要经其协调;二是代表国家审议签订地区发展计划，并决定国家对具体项目提供的资金:三是掌握一笔资金，对地区就业和环境开发直接进行补助。经济和预算部是通过财政政策和预算补贴对年度性的全国宏观经济进行实实在在的调控。

概言之，中央行政部门的职能分工主要是负责宏观管理和战略发展规划。具体包括:负责社会安全、国防、外交等部门工作的正常运行;注意社会公平分配，提供社会补贴:促进农业发展和外贸发展;直接进行投资或通过补贴引导社会投资(主要针对国家重大的，但短期内没有多少收益的建设项目，如航空、铁路等);支持地区经济发展，中央级行政事业经费，社会安全费，国债还本付息以及对地方的补助。此外中央财政还负责预测经济发展趋势，制定国家财政和税收政策;管理全国的税收、海关工作及公共会计。

2、中央政府的财政资源

税收是中央政府的主要收入来源，国税主要有增值税、个人所得税、公司所得税、消费税、注册登记税、关税等，这些都是大宗的，税源稳定的税种。在法国的税收收入中，增值税所占比重最大，所得税次之。这些税种全集中为中央管理，地方不参与分成。中央税收收入占税收总收入的75%左右(表二所示)，地方政府只拥有少部分税收，这就形成了中央政府在财力上的集中局面。表一显示，中央财政收入占财政总收入的80%以上。

(三)分税制下的地方各级政府

1、地方各级政府及其职权的划分

1982年法国议会通过了《权力下放法案》，法国政府据此法案进行了一系列改革，对中央与地方关系进行重大调整，改革的主要内容:(1)重新调整了地方行政区域的划分，由原来的中央一省一市镇三个层次改为中央一大区一省一市镇四个层次。(2)将原来由中央政府行使的职权授予公民选举产生的地方政府行使(表三所示)，有关法律还对中央政府应转让的权限作了明确规定， 并确定了分期分批转让的原则。1983年1月7日法和7月22日法转交了计划 和领土整治、城市规划、住宅建设及职业培训等方面的权限;1984年1月26 日法转交了交通运输、社会活动等权限;1985年法转交了教育、文化和环境保 护等方面的权限。(3)三级议会由单纯的议事机构转变为“议政合一”机构， “通过审议自由地管理本地区的事务”，地方政府作出的决定，只要不违反国 家法律和法令，就不受中央政府的干涉，也无需得到中央政府或其代表的批准。(4)将省和大区的地方事务管理权由中央官员手中转到民选的地方官员手中。至此，法国地方各级政府职权划分呈现出新的而貌。

大区为法国最新设立的国家行政管理划分单位即地方自治团体。最早是法国商业部长E. Clementel根据1917年8月25日及1919年4月25日的行政命令所创建的十七个经济行政区。根据1964年3月14日的行政命令，规定大区是国家行政区划的一种，并相应在大区设立代表机构，但当时的代表机构只具有咨询的功能。1969年的公民公投否决了大区的创立。自从1972年7月5日大区级公共事务机构的设立法律的通过及1982年权力下放法案的实施，大区才得以完整的成为一个国家行政管理划分单位即一个地方自治团体。 一九八六年的大区议会议长为第一次经由普选间接选举产生，至此，大区体制便初具规模:大区议会由直接选举产生的议员组成，议会选举大区议会主席，此外还有一个咨询机构—经济与社会委员会(专司辅佐、研究及建议大区政府的运作)。大区每届议会期限6年，议员的候选人山各省决定。大区议会主席任期6年，他既是大区的行政首脑，又是大区权力机关的主席。负责组 织本大区的行政机构，领导它们执行议会的决议。大区长作为国家在大区的代 表，负责执行大区中的国家事务。

大区一级所负的经济发展的责任，主要是执行国家的中长期计划，促进本 地区的经济开发和发展;制定本地区发展5年计划，支持本地区所管辖的省、市镇的经济活动及中小企业和私人企业的发展;协助国家推行领土整治政策;分配和使用国家调拨的财政经费;编制年度职业培训大纲:对大区的地方公共投资和工商旅游各业的合理分布进行调整等。

省创立于1789年12月31日的法律及1790年3月22日的行政命令，1838年5月10日法承认省具有法人资格，1871年8月10日的法律奠定了1982年前省的基本框架和体制，但是，直到1982年的《关于市镇、省和大区权利和自由法》的颁布，省才被确立为地方行政单位。

省政府主要的权力来源于省议会，议员一任六年，每三年改选半数议员，在改选议员后都要通过两轮多数制选出省议会主席，1982年3月2日法后，省的行政权由省议会主席取代省长行使，省议会主席成为省的行政首脑。省议会主席向省议会提出议案并执行省议会通过的决议，负责省政府各项服务及财政状况的良好运作。省长的一般权力与大区长基本相同，负责维护省内的国家利益，监督国家法律的执行，领导国家行政管理工作。

省级政府的事权主要有:决定省的财政预算，负责地方税收，制定城镇规划，管理省内的公共运输和港口，建设和装备中、小学的教育设施，主持各种社会救济机构，管理社会医疗和社会保障费用，制定并资助农村的土地整治规划，讨论并分配中央调拨的费用。

市镇的创立起源于1789年I2月14日的行政命令，是法国行政单位里最古老的组织，也是地方行政单位最低的一个层次，法国的市镇规模大小差别很大，绝大多数属农村小市镇。一)111四年四月五日的法律赋予市镇自治的权力，而一九八二年以来的地方分权法更加强了这样的一个趋势。市镇法典把市镇职责划归为两个机构:作为审议机构的市镇议会和作为执行机构的市镇长。

市镇议会的议员由直接选举产生，每6年改选一次，各个市镇议会的议席数额按照市镇规模大小而有所不同。市镇长由市镇议会通过三轮选举在议员中选出的，市镇长具有双重身份:他既是国家的代表又是市镇的代表。市镇长的职权可以分为三类:第一，准备并执行市镇的议会的议案和预算案:第二，在法律规定的范围内，市镇议会可以授权市镇长一些权力，如签合同、确定税率等;第三，市镇议会可以随时收回这些授权，而且市镇长在行使这些授权时，必须及时向市镇议会通报情况。此外，市镇长还有领导市镇服务系统及其人事安排的权力、指挥行政警察的权力，市镇长在行使这些职权时不受市镇议会的制约。

市镇一级的事权主要有:负责组织和建立市镇行政机构和其它公共机构，管理公共财产、公共工程，建立公共公益设施，管理市镇医院等，批准工程计划，负责建设和维修公共建筑，讨论和通过市镇一级的年度财政预算，解决市镇公共生活问题等。

2、财政资源的分配

法国大区、省和市镇的收入主要来自四个方面:地方税收、中央补助、服务性收费、借款。1997年这四种收入占地方财政收入的比例分别为44%, 34%、12%和10%。

一是地方税收。地方税分为直接税和间接税，大区、省和市镇是相同的，分别为居住税、职业税、建筑土地税、非建筑土地税。这四种地方直接税收入占地方税收收入80%。市镇和市镇组合的税收收入多于85%来自这四种收入，而省和大区来自这四种税的收入在60%左右，主要依靠的是其它资源的收入。值得注意的是，职业税是地方政府主要的税收来源，表五显示，1997年职业税收入1557亿法郎，约占四种直接税收入的35，表四为不同层级地方政府税率。

对市镇和市镇组合而言，税收收入是其收入的主要来源，市镇税收的直接税包括四种主要的直接税和其它直接税，如收取垃圾税、生活居住税、扫地税，矿物特权使用费等。间接税可分为五类(1)登记税类，国家转让的工资税、财产转让税、打猎许可证税。(2)城市规划税类，这类税包括地方建筑税、’不遵守建房法令的罚款、不遵守土地使用规定的罚款和不在指定地方停车的罚款。(3)对时常出入公共场所的人所征的税类，它包括卖酒执照的执照税赌博和娱乐税:滚木球场税;对赌场、夜总会、俱乐部的收入所征的税。(4)广告税。(5)消费税，包括旅游税、电力税等。这些税虽然种类繁多，但从表;fi

所显示的数据来看，其收入对市镇而言是微不足道的。另外需注意的是，每一个市镇的税率均不同，所以生活在某些市镇比较贵，某些则比较便宜。

省的税收收入约占省的财政总收入的1/3，直接税仍以四大税种为主，约占省税收收入的62 %。省的税种除上述四大税种外，还包括机动车税、牌照税、登记税、不动产广告税、维护绿色空间税、环保税、电力税。前四种税1982年由中央转交给省政府。大区除__L二述四大税种外，还包括区政府税、1982年中央转移了不动产的买卖移转税、登记税、驾照税及行照税。省和大区间接税的收入要远远高于市镇间接税的收入。但是最近几年，中央政府陆续取消了大区的居住税，区和省未开发土地税，省的机动车税，各级地方政府职业税的“工资”部分。

根据法律规定，地方政府没有税收立法权。1980年以前，地方政府投票通过财政收入或预算四种税的收入，却没有任何权力决定税率。《权力下放法案》颁布后，地方有一定的机动权力，被赋予可以直接确定地方税的税率的权力，还有权对纳税人采取某些减免税措施，如对新建企业的营业税可以减免5年等。但是各层级地方政府的税率由本级政府在中央规定的范围内自己来定，如表四。此外，允许地方议会在中央税种上增设地方附加税;地方有权开征某些捐费。长期以来，地方财政的预算完全由中央决定。1982年以后，地方建立了相对独立的财政预算，大区、省、市镇的财政预算由各级议会决定，但国家对地方的三级财政有事后的法律监督权。当中央政府和代表中央利益的大区专员和省长认为地方的项目或预算违法或不符合国家法律时，可通过行政法庭裁决，予以撤销。

二是中央预算的转移支付。中央对地方的转移支付分为四种方式(2000年中央对地方的补助共计为3000亿法郎): (1)综合运行拨款(2000年为1260亿法郎)。这是目前法国转移支付的最主要形式。它占市镇财政收入的27%-30%，占省财政收入的7%。1996年，综合运行拨款占国家对市镇总补助的45%，市镇财政收入的28 %。该项拨款由人口、公路长度、学生数、公用设施负担情况、贫富状况等60个因素决定，创立于1985年，只有省和市镇两级政府才能享受，大区政府不能享受 (巴黎除外)。1993年的综合运行拨款中，省级政府得到160亿法郎，市镇政府得到800亿法郎。自1994年以来，综合运行拨款包括以下几种形式:第一，对市镇和市镇组合的拨款。这项拨款包括基木补助、公平补助、补偿补助、公路工程补助、最低担保补助以及对主要城市和旅游市镇的补助。补助的数额与1993年旧体制下市镇所得到的补助相联系，同时增加了通货膨胀率和国内生产总值增长率两个因素。它又分为固定补助和发展补助。固定补助是笼统的补给地方，不附加任何条件的财力转移，这种补助金与市镇的人口、征税的多少成正比。发展补助由三部分组成，一是为鼓励拥有自我税制的市镇联合的创立所设的补助，二是城市联合补助，根据“花费和资源”来分配，尤其得到了大区的捐助。三是农村联合补助，为了农村政府能够承担农村市镇发展工程的费用。第二，对省的综合运行补助遵循上述原则，只是更简单些。大区直到1995年才有了这项拨款。第三，职业税国家公平基金，创立于1995年。该基金一部分是中央捐款，一部分是强制性捐赠，这些强制性捐赠是由驻于市镇的大企业(邮局和电信)提供的。在这些市镇，职业税的税率要低于国家平均值。第四，国家公平基金，创立于1995年，为有着有限财政能力和相当大税收努力的市镇而设立，通过职业税国家公平基金盈余和中央捐款提供资金。第五，对教师的特别补助，补偿由市镇为教师提供住房所花去的费用。从1996年起，综合运行拨款根据中央与地方签订的三年“稳定合同”来执行。

(2)投资补助(2000年为340亿法郎)。这项补助的很大一部分是通过市镇兴修工程所付增值税的返还来实现的，其余的由装备总拨款、各个部的补助以及其它补助来实现。装备总拨款补助的是2000-20000人的市镇和人口超过20000的市镇联合，补助的形式分为两种:固定数目补助和针对具体项目的具体补助。投资补助对省来说尤为重要，国家投资补助的65%是通过增值税补偿基金(是对地方政府为购买装备所付的增值税给予补偿)来分配的。1996年，投资补助占国家对市镇转移支付的15%，占市镇财政收入的8.5 %。

(3)职能转移和分权综合拨款(2000年为250亿法郎)。1982年以来，法国中央政府向地方转移了一部分管理职能，在职能转移的同时，资金也相应作了转移，这种转移是通过税收和预算两条途径进行的。一是原属于中央的部分税种如房地产税、汽车税等划为地方税，此项转移数额约为370亿法郎。二是设立分权综合运行预算拨款指标(DGD)，以弥补社会救济、中央学校校舍维修等项支出下放所增加的地方财政支出负担，此项拨款额1993年为250亿法郎。

(4)减免税补助(2000年为1150亿法郎)。地方各级政府为了保证其支出需要，需要加强对地方税种的征管，当，!，央政府认为有必要对一些地方税种实行减免政策时，由此造成的地方政府收入的减少便由中央财政来补助。例如，1982年法国国民议会认为老年人收入减少，而其所承担的住房税过重，这种状况很不合理，决定对老年人免征住房税。这给地方政府造成损失，为此，中央政府要对地方进行补助。又如，作为地方税的职业税的税率是由地方政府自主决定的，为了限制某些地方过头征税，国家规定了一个职业税最高数额，超过限额的部分由中央财政抵消。因此，这里所说的减免税补助实际上是中央财政代替纳税人支付某些地方税。表六为国家对市镇补助的项目和数额。

法国的转移支付制度(现代意义上的)始于1975年，70年代以专项补助为主，80年代转移支付由专项补助为主逐步转向以平衡补助(综合运行拨款)为主，1996年综合运行拨款为113.64亿法郎，比1995年增长了3.5，投资补助为35.413亿法郎，比1995年增长了1.6%(表六所示)。平衡补助的主要特征是:(1)用因素法确定补助数额，比较规范，避免各种讨价还价和人为因素的影响;(2)这种补助是一揽子性的，中央政府不具体规定其使用方向，各级地方政府自主使用。中央政府向地方政府转移权力的同时，提供了必要的财政补偿，国家分别设立了地方分权总基金、装备总基金、运行总基金、为鼓励地方政府投资，设立了增值税补偿基金等专项基金，对于从1999年起取消的地方税，中央以补助的形式取而代之。

三是服务性收费收入。对市镇而言，主要是来自市政财产和公共事业的收入。(1)市镇服务费的收取:如交通、自来水、环境治理、游泳池、托儿所、学校食堂等，占市镇总收入的10% o (2)市镇财产收入，约占市镇总收入的7%①，这项收入可分为三类:由市镇财产转让所得的收入;对市镇财产的捐助款;市镇财产使用所得的收入，即向所有使用该财产的个体收取费用。这项收入对市镇来说重要得多，它超过了来自借款的收入。

四是借款收入。按法律规定，地方财政的借款收入，只能用于城市建设，不能用于其它方面的开支。还款时，利息列作为预算支出，本金一般采取“借新债，还旧债”的办法补偿。该项收入占地方财政收入的10%-15 %。由以上的职权划分和财税调节可以看出，地方政府的权力有了明显的扩大。突出表现在中央将大量的地方事务权限转交给地方，财权的增长相对于事权的增长十分有限，但同改革前地方拥有的财权相比，有较大增长。地方政府自身拥有的财力也有显著增加。近几年来，中央对一些地方税的取消和调整，使地方的自有资源呈现显著的下滑趋势。中央对地方政府大量的转移支付，缓解了地方因自有资源缺乏产生的财政压力，使地方政府职能发挥作用得以保证，转移支付的形式由过去的以专项补助为主到现在的以综合补助为主，相对而言增加了地方政府的自主性。但是，中央对地方大量的、逐年增加的转移支付，也从某种程度上说明地方对中央的依赖性较大，易受中央政府的控制。地方因权限的重新划分扩大了自主权，但这些自主权要充分实现还需中央适度的财政支持。法国财税调节显示着明显的中央集权特征，同时也展示出中央力求在单一制的条件下给予地方较大自主权的努力。现行分税制下职权和财力的重新分配，使中央与地方关系走向集权与分权并存的局面。

(四)中央与地方权力划分的影响因素

分税制是在中央与地方事权划分的基础上，进而划分财权和财力。分税制下中央与地方的权力划分既受当代有关理论的影响，又与国内形势和国际环境 有着密不可分的关系。

1、理论依据

理论界一般认为，政府权力主要应依据政府职能和公共品的层次性来划分。在法国，中央与地方政府间权力的分配就是按照这一理论进行的。

其一，依据政府职能划分权限。现代市场经济中的政府具有稳定、分配、配置的职能，但是不同层级的政府所执行职能的侧重面是不同的，所以应根据各级政府行使职能的需要，相应地划分财权和财力，为不同级次的政府履行其职责提供物质保证。大体说来，稳定和分配的职能更多的由中央政府承担，涉及稳定的事权和财权应划归中央政府;配置的职能则更多的山地方政府承担，与配置相关的事权和财权应主要由地方政府掌握，由于中央政府与地方政府的地位和作用不同，这样的基本分工适合中央政府有能力把握全局和地方政府有条件因地制宜的要求。

就经济领域而言，稳定主要指的是充分就业、物价稳定、国际收支平衡。这些目标的实现，需要中央政府运用财政、货币政策进行调控。而地方政府首先谋求的是各自管辖区的局部稳定，这样极易导致其它地区的不稳定。因此，稳定的职能应由中央政府承担，如果由地方政府来承担这个功能，效果不会理想。中央政府可以通过调整经济周期的政府投资，通过对各类税收的立法，通过对所得税等重要税种的直接征收，通过政府间的转移支付等手段和措施履行好稳定经济的功能。

政府的分配功能，即在市场分配基础上的收入再分配功能，政府通过一定的分配手段矫正对由于种种原因造成的社会成员在收入或财富分配上的过大差异状况，以缩小差别和贫富分化，实现社会公正。如果允许地方政府行使再分配的权力，则会在全国范围内出现地方间的税收和转移支付等制度的差别，从而导致生产要素不合理流动，使该地区经济效率降低。只有中央政府在全国范围内实行统一的收入再分配政策，才‘能防止上述现象的发生。政府的配置功能，是政府在市场资源配置基础上对市场缺陷加以弥补的资源配置功能，即组织和提供公共产品。由于资源配置具有较强的地域性，由地方政府承担，能够更好的体现因事、因地制宜，一般来说是地方政府的职能。但对处于地方具有 外部效应的项目，则需中央政府解决。地方政府的资源配置职能主要是城市建 设与维护、地方交通运输、就业训练、地方性公共基础设施的提供等。地方政府对于本地的需要、偏好等信息最为了解，可以根据地方情况进行项目选择，较好的发挥其资源配置的职能。

水利，希望工程 ，南水北调，西电东送