规制经济学的产生

1、产业革命与规制兴起
产业革命的发生给亚当·斯密所倡导的自由放任经济带来强烈冲击，伴随技术革命产生的新发明，也给市场提出严峻挑战，尤其是铁路运输的发明与推广。这项发明需要大量固定资本投资，而当时的自由竞争市场则难以迅速聚集所需资金，这引起了对自由放任经济有效性的质疑。当时英美等国政府成立了规制部门，就铁路运输中的资金问题、固定成本与沉没成本问题展开了激烈讨论。在1839到1850年间，对铁路部门实施规制的市场效果，包括对生产者福利与消费者福利的影响等问题被纷纷提出来，正是对这些问题的研究奠定了规制规范分析的基础，同时也成为一般微观经济学理论的基础。
这一时期也出现了规制实证分析的萌芽。法国经济学家迪普特认为，尽管经济理论能够说明应该采取什么形式的规制政策，但在某些政治背景下，利益集团与政治家的相互利用往往最终决定实际政策，而所谓的社会福利最大化也只能是空谈而已。由于规制造成了社会资源配置扭曲，由此产生的成本可能要比不进行规制所带来的损失更大。
由于当时社会普遍坚信规制是为了保护公共利益，因此迪普特的这一观点并未受到重视，并迅速被1870年开始的“新古典革命”浪潮所淹没。自然垄断理论、社会福利理论的提出，都为进行规制提供了充足理论依据。“新古典理论”代表人物马歇尔的“外部效应”思想说明了除自然垄断理由之外，还存在着基于成本与收益不当分配形成的新形式市场失灵，这一思想对其弟子及学说继位者庇古产生了很大影响，庇古在此基础上提出以税收或补贴形式进行政府干预，这构成庇古学说的理论基础，该学说为规制理论中对“市场失灵”问题的研究奠定了基础，这些思想使亚当·斯密所倡导的自由竞争、放松规制的理论基础受到撼动。
从1929年开始的经济危机给西方发达国家带来很大冲击，经济出现急剧衰退，市场机制对这种衰退已无能为力，需要新的理论与政策来引导经济走出危机。美国从1933年开始实施的以凯恩斯主义和制度学派观点为基础的“罗斯福新政”，如一剂良药，给陷于危机中的美国经济带来了复苏的希望。对具有自然垄断特征的公用事业部门加强规制是罗斯福新政的重要内容。新政之前，电力、铁路等大型垄断公司，为获取高额垄断利润，人为制定过高的垄断价格，损害了消费者福利，阻碍了经济发展。新政颁布法令，对交通运输和公用事业实行联邦管制。并成立了各种委员会，如铁路管理委员会、电力管理委员会，来规制相应的自然垄断部门，特别对运费、电价等实行联邦管制价格。这些措施限制了垄断部门赚取高额垄断利润，促进了经济发展。当然辩证的看这也是以牺牲部分私人垄断资本为代价来保护国家垄断资本。总之，以罗斯福新政为起点，由于政府对行业的规制而带来的经济发展与政治稳定，使经济学家对具有自然垄断特征的产业进行规制普遍持支持态度。
2、20世纪六十年代：规制实证分析学派对规制规范分析学派的挑战
这一时期，规制政策实施效果出现较大问题，同时先进技术的出现也给某些规制行业提出竞争性要求，但研究领域中反对放松规制的声音却此起彼伏。许多研究认为关键问题是讨论如何改善规制，而不是放松规制或放弃规制。这一时期政府所宣称的主要规制动机仍是“保护公共利益”，以提高社会对规制合理性的认可。在这种形势下，新技术的产生，也只能成为进一步规制的理由，只不过是扩大或调整了规制范围。而对于是否有必要进行规制这一根本性问题却没有进行认真的思考。当时，市场失灵是假定存在的，是讨论各种问题的前提，很少有人对此提出怀疑。经济学家只是单纯的将经济福利等原理运用到被规制产业中。对一般静态均衡分析在由于技术进步而不断变化的市场条件下的适用性问题，没有引起规制经济学研究的关注，“政府失灵”问题还没有被提出来。
这一时期，尽管赞同对经济进行规制的政策主张占据了主流，但不容忽视的事实是：一些国家的政府规制出现了重大失败——制度僵化、腐败问题严重、规制成本增加；企业内部人浮于事，技术创新缓慢。这些问题的存在引发了对政府规制效率问题的重新思考，一些经济学家开始怀疑某些规制合同的有效性，并着手进行实证研究，这在一定程度上改变了盲目接受自然垄断合理性的传统模式，开始重新思考规制本身的必要性问题。规制实证分析研究了自然垄断产业产权配置的影响，将经济理论与政治理论结合起来，无论从理论上还是实践上都是对规制起源分析的革命性进展。实证分析学派主张政府放松规制或放弃规制，在某种程度上是对亚当·斯密及迪普特观点的一种回归。对传统规制合同有效性的质疑，集中体现在芝加哥大学教授、经济学家斯蒂格勒发表的《规制者能规制什么》一文中。
斯蒂格勒在文中提出一个简单却很根本的问题：规制者能够规制什么？斯蒂格勒一直强调应将政府规制目标与规制实际效果分开，规制者愿望与制定规制制度是一回事，而规制是否能对被规制行业产生预期效果则是另一回事。斯蒂格勒在文中，对作为自然垄断产业典型代表的电力供给部门的规制效率进行了研究，结果发现规制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视问题，对利润的提高也没有显著影响。这一结论与规制可以改善社会福利与效率的传统观点是明显矛盾的，更没有体现出规范分析所宣称的“保护公共利益”的目标。斯蒂格勒将其调查结果解释为：单个的公用事业部门并不存在长期的市场垄断力量，同样要面临着来自替代品生产部门的竞争压力，如电力部门要面临着来自其他能源生产企业的竞争，如天然气生产企业。这一结论对规范分析的前提条件，即在自然垄断领域中存在市场失灵，提出了有力挑战，使规范分析的立论基础受到动摇。
斯蒂格勒等学者继续分析认为：既然规制不能取得预期的实际效果，那么除保护公共利益动机之外，必然存在着进行规制的其它原因。这些学者将规制视作由规制者所生产的一种“商品”，并提出规制是利益集团对规制“商品”的需求与规制者对规制“商品”的供给之间的结合，以实现利益的再分配。政府官员通过提供规制“商品”可以获得选票实现留任的目的或是取得其它形式的回报，而被规制者则可通过游说或贿赂来左右政府的规制政策，以达到利己的目的。
规制实证分析进而对作为规制者的政府的行为模式进行了研究。这种对规制者行为的重新认识突破了传统的思维定式，使规制理论有了实质性的进展。这种分析得益于公共选择学派的理论观点。
3、公共选择学派观点对规制实证分析的启发
长期以来，政府行为被视作微观主体决策的外生变量。规范规制分析的最基本依据，也是正统经济学的一个基本假设是：企业追求利润最大化，个人追求效用最大化，政府则是追求社会利益最大化。言外之意，企业与个人是“经济人”，是自私自利的，而政府则是“社会人”，是无私的，没有自己独立的利益。这一看似很对称的假设，却难以得到现实的佐证。政府并不是抽象的存在，而是由某些特殊的党派、政客和官僚集团构成的实体，每个成员都有独立的利益，为什么单个“经济人”组合起来的政府就成了“社会人”？这种假设显然是很牵强的。
针对正统经济学的这一假设，二十世纪六十年代发生了一场“公共选择革命”，其重要代表人物就是1986年诺贝尔经济学奖获得者布坎南，公共选择学派以上述假设及人们的思维定式为突破点，重新审视了政府的性质与作用，将“经济人”概念进一步延伸到那些以投票人或国家代理人身份参与政治或公共选择的人们的行为中，即承认政府追求的也是某种特殊利益，而不是所谓的公共利益。这一延伸有助于解释为什么现实中政府的决策并不总是符合公众愿望，为什么会出现腐败或以权谋私，为什么出于公共利益考虑的政府规制却出现了低效率。