为什么要由"税收国家"转变为"预算国家

“税收国家”是熊彼特提出的概念。税收自古便有，但有税收的国家不一定是税收国家。熊彼特区分了两类国家：“领地国家”(domain state)与“税收国家”(tax state)。前者是封建主义的产物：在封建制度下，国王的税收有两个来源，一部分来自国王自己的领地，一部分来自诸侯的进贡；国王则无权直接对诸侯领地进行征税。后者的特征是中央政府及下级政府在全国范围内用税收的方式来汲取财力。
　　秦以前的中国显然属“领地国家”，因为那时“贡”是国家财政的主要来源，如周代的“九贡”。秦汉以后，中国就基本上进入了税收国家，财政来源主要依靠农民和其他劳动者缴纳的赋税和提供的劳役。相比之下，欧洲进入税收国家比较晚。大约在十三世纪晚期至十五世纪中期，英国和法国王室才逐步摆脱对领地收入的依赖。但直到一六三○年，瑞典、丹麦的领地收入仍占财政总收入的44.8％和36.9％。在普鲁士，迟至一七七八年，仍有近一半财政收入来自领地。
　　“预算国家”是我提出的概念。“预算”这个词在中文中出现很早，但其原意是指预先计算，与财政无关。第一次在中文里使用现代意义“预算”一词，是黄遵宪一八九五年刊行的《日本国志》，是从日本舶来的。英文中的预算一词(Budget)其词源是拉丁语中的bulga；后来变为古法语中的bouge，指的是“皮包”。大约在一四○○至一四五○年间，这个词传入英国，逐渐演化出现代的含义。一八○三年，法国又采纳了英文单词“budget”。
　　如果把财政收支的记录称之为“预算”，则预算古已有之，因为任何统治者都需要财政方面的记录，尤其是税收方面的记录，以便预测收入，防止下属盗用税收款项。出土文物表明，古美索不达米亚(今伊拉克境内)、古埃及、古希腊都有详细的税收记录；印度孔雀王朝(公元前三二二年——前一八五年)甚至有正式预算，规定哪些税收的多大比例用于什么开支项目。中国古籍《礼记·王制》说“冢宰制国用，必于岁之杪，五谷皆入，然后制国用。用地大小，视年之丰耗，以三十年之通制国用，量入以为出”，听起来似乎也有点预算的意味。不过，前现代的“预算”有三个特点：一是乱，税收、支出与借贷往往混杂在一起。二是散，收入往往采取分头包税的方式；支出往往采取专款专用的方式，君王无从了解国家整体的收支状况。三是只限制贪官不限制君王，无论中外，统治者大多是挥霍无度。因此，有预算的国家不一定就是预算国家。
　　我把“预算国家”定义为拥有现代预算制度的国家。什么叫现代预算?现代预算必须是经法定程序批准的、政府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅仅是财政数据的记录、汇集、估算和汇报，而是一个计划。这个计划必须由行政首脑准备与提交；它必须是全面的、有清晰分类的、统一的、准确的、严密的、有时效的、有约束力的；它必须经代议机构批准与授权后方可实施，并公之于众。拥有这种预算体制的国家，才可以被称作预算国家。很显然，只有“税收国家”才可能变为“预算国家”。但税收国家只是预算国家的必要条件，不是充分条件。从税收国家到预算国家，是一个漫长的演化过程。
　　遵循现代预算原则的国家，必然具备两个显著的标志。第一是财政统一，政府的收支最后统到一本账里，而不是有两本账、三本账，这样才能确保预算是全面的、统一的、准确的、严密的、有时效的。第二是预算监督，代议机构能监督政府的财政收支，确保预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的、事后有约束力的。确立了这两个标志，逻辑上我们可以推出有三种向预算国家转型的可能途径。第一是先有财政统一，后有预算监督；第二是财政统一和预算监督交替推进；第三是先有预算监督，后有财政统一。历史上，法国、英国、美国正好分别走上了这三条路。
　　法国从税收国家到预算国家的转型模式就是先实现财政统一，后实现预算监督。虽然早在十五世纪初，法国就决定税收必须经过等级议会批准，但等级议会的这项权力形同虚设。不经国王的召集，它就不能开会。一六一四年后，它便再也没有开会。之后的一百七十五年间，一切税收都是国王说了算。一七八九年，路易十六之所以召集等级议会，是为了解决法国面临的严重财政危机，结果却导致了革命。不过，在大革命以前，法国就已经开始采取一系列措施，把财政统一起来。每年伊始，中央政府各部都要向国王呈交一份资金需求表；每个月，各部必须呈交一份资金分配表(说明哪项税收用于哪项支出)。这些经国王签署后才有效。同时，每年各行省也得向国王呈交收支平衡表(先列支出，后确定资金来自哪项税源)，经国王签署后，各省必须严格按计划开支。正因为如此，一位国务卿于一七七○年对路易十五说，“大臣们并不对其所在部门的开支负责，因为所有的支出最终都需得到殿下您的首肯。因此，当有人批评某部门的支出时，人们知道被批评的对象不是该部的大臣，而是殿下您”。尽管如此，当时的财政统一程度还不是很高。一七八八年三月，也就是法国大革命前一年，旧政权通过了它的第一个，也是最后一个所谓的“预算”。它之所以推出这个预算，其理由是，“长久以来，我们的财政一直被分灶吃饭困扰。我们的税收相当分散，不同的收入用于不同目的的支出。所有的税收最好还是由财政部统起来比较好”。实际上，这份预算只停留在文字上。更何况，一年以后，革命就爆发了。
　　进入十九世纪，受理性哲学家的影响，拿破仑试图实现对所有财政开支(包括军事与非军事开支)的控制。一八○七年，拿破仑还创立了国家审计署(The Cour des Comptes)，目的是掌握有关各类开支的信息，从而对财政开支进行有效的控制。这以后，中央政府已经基本上获取了对财政资源的掌控。但拿破仑不把议会监督放在眼里，引起强烈反感。拿破仑被迫流亡后，复辟的波旁王朝进一步强化财政统一的力度。在一八一七至一八二七年间，法国通过了一系列财政法令，希冀建立起对财政收入与支出的集中管理。在财政统一的同时，法国王室经常滥用权力。一八二四年登基的查理十世对王权的滥用最终导致了一八三○年革命。在法律上，七月王朝和复辟王朝没有太大变化。但在实践上，七月王朝的国王和以前国王却有很大区别，新国王路易·菲力浦正式承认君主立宪政体。一八三一年，国民议会开始决定财政拨款的细节。至此，法国向预算国家的转型大致完成了。
　　英国则是另外一种模式，即财政统一与预算监督交替推进。早在一二一五年，英国就有《大宪章》，它规定：“在国土内，非经众议会，不得征课任何兵役免除税或补助金。”换句话说，就是必须通过议会的批准，国王才能征税。一三四四年，议会又要求国王依照议会所决定的用途才能用钱。所以，理论上，这时预算监督的原则已经确定。但实际情况是，直到十七世纪的光荣革命以前，议会基本上是个摆设，对国王的收和支都没有太大的控制能力。
　　一六八八年光荣革命后，议会获得了控制政府开支的法定权力。但下议院主要关注开支总量，对经费具体是怎样用掉的倒不大追究(只有对军队和停靠在码头军舰的支出是例外，目的是防止国王用武力推翻议会体制)。说实在的，即使议会想管细一点，也做不到，因为当时英国的财政太分散，各个部门都卷入收费，各个部门都有自己的会计方式，非常混乱，没有预算，没有审计，没有决算。所以，议会根本不知道一年总共收了多少税，也不知道政府的那些款项是怎么花出去的。可见，尽管议会有监督权，但如果财政不统一的话，监督也无从下手。
　　光荣革命前夕，在乔治·唐宁爵士的影响下，英国就已经开始试图把所有的税收统在财政部手里。但其后，英国又花了将近两个世纪，才逐渐完成了财政统一。一七八七年，议会通过了《统一账户法》，要求废除分散的部门账户，设立一个统一账户来接受所有的财政收入、记录所有的财政支出，向制定全面预算的方向迈进了一大步。在此基础上，一八○二年，议会要求政府每年提供全面的财政报告。不过当时实际上没有做到。又过了近半个世纪，在一八四七至一八四八年间，英国议会曾对预算机制进行过一次检讨，发现无论是在财政统一方面，还是在预算监督方面，问题都依然非常多。如各部之间，甚至各部内部会计方法还未统一；各部的财务报告十分笼统；财政部依然无法有效控制权势巨大的外交部、内务部、战争部的收支；各部还有小金库，使用小金库的钱往往绕过了议会；不少大笔开支未经说明；一次性拨款相当普遍；虽然大部分资金需要议会拨款，但还没有一份文件能反映所有的政府收支；等等。总之，议会在很大程度上依然无法进行有效监督，其最重要的原因是财政统一的水平有待提高。