旧城改造 瓶颈如何突破

自1998年以来，中国城市化水平几乎每年都以1.5%的速度递增。据资料统计，截至2007年底，全国城市化率已达43.9%，预计到2020年，中国的城市化率将达到60%。随着社会经济的快速增长与城市化水平的不断提高，城市的老区（即旧城）不仅存在物质性老化问题，而且存在结构性和功能性衰退，城市落后的基础设施已跟不上城市发展的步伐，更无法满足经济快速发展的要求。因此对旧城的发展和更新改造已成为中国很多城市面临的大问题，对现有城市进行更新改造已成为城市化进一步发展的必然趋势。尤其是最近几年，随着市场经济体制的建立，土地的有偿使用，房地产业的发展，大量外资的引进，更进一步推动了旧城更新的发展。旧城更新对迅速改善城市环境，加速城市与经济发展具有诸多好处，但同时，也出现了一些不容忽视的问题。本文对旧城更新中存在的问题进行了分析，并提出了改善发展的策略。

一、现阶段旧城的特征
（一）历史性
旧城区一般是城市内部比较古老的、陈旧的衰退地区，基本上是随城市的产生而产生，经过城市的长期演变沉淀下来的，并伴有一定的文物古迹，具有一定的文化内涵。因此时间长、具有一定的历史性是其基本特征。
（二）落后性
落后性首先是指居住和公用设施都已落后、功能老化的城市环境。其次是指那些当时表现不太明显，还不适应将来需要，到了一定时期才能明显暴露出其落后性的那些城市区域。这种落后性与前述历史性是相联系的。一座城市，不能等到整体不适应经济、社会发展时才去改造，也不可能同时进行整体改造，只有分期分区进行改造。因此，随着时间的流转，就会有一些城区的功能逐渐不适应社会发展的需要，成为发展落后的城区。
（三）复杂性
旧城改造不仅要考虑区域内部各项设施的合理和先进，还要考虑与周围地区以至整个城市的联系和协调；不仅要满足城市居民在物质环境方面的需求，还要满足城市居民在精神文明方面的需求；旧城改造的影响不仅仅局限在旧城之内，还会影响到整个城市的空间系统；旧城改造不仅要考虑当前的经济效益，而且要考虑长远的社会和环境效益。
（四）综合性
旧城区对整个城市来说，是一个局部。但就这个局部来说，则是个整体。无论是改造落后的工业区、商业区、居住区区域内的主体设施与基础设施、公益设施、交通运输网络等等，都是必须具备的。所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，而且与整个城市相连接。

二、现阶段旧城更新过程中存在的问题
（一）从建筑学角度单纯考虑物质环境的改善
从目前的旧城改造实践及文献可以看出，一些城市在“改善旧城环境、提高城市生活水平”的口号下进行改造时，急于求成，把旧城改造仅理解为“拆旧建新”、“拆危解困”，仅注重外观的规划建设，不注重在改造中城市功能的更新，忽视城市发展中产业的升级换代。这种“外科手术式”的改造结果是，破房危房被拆除，代之以现代风格的商业建筑、办公楼、居住小区和城市绿地，城市旧貌换了新颜，一定程度上满足了城市的现代生活要求，而城市的功能却得不到有效的置换，缺乏内在的城市产业的支撑，不能适应城市经济发展的需要，造成了极大的资源浪费。
（二）黄金地段争相开发，偏街背巷无人问津
在一些位于繁华地段，人口和建设密度较低的旧城区，由于其区位优势具有较大的开发价值和丰厚的利益回报，在政府相关扶植政策的鼓励下，往往会得到房地产商的争相改造和优先改造。与此相反，地处偏街背巷，市政公用设施基本瘫痪、交通堵塞，房屋破旧、急需改造的地段，则成了无人问津的弃儿。这在一定程度上加剧了社会资源的分配不公，激化了贫富悬殊引起的社会矛盾，给社会的健康稳定发展带来了不利的影响。
（三）片面强调文物保护，不能对古建筑有机更新
历史文化古迹是一个城市的记忆和历史见证，浓缩了城市的精华，对有价值的古建筑进行保护是城市的责任。但以往的实践中对旧建筑保护存在比较简单化的看法，一是认为改造是原封不动的保护，或者是推倒重建，二是片面强调对古建筑单体进行静态保护，而忽略了对古建筑功能的有机更新。事实上，对历史遗留的古建筑可有拆、留、改、建等多种模式，在历史风貌保护区中可根据实际情况进行核心保护、协调性保护与开发性保护相结合。
（四）缺乏公众参与
由于旧城改造涉及较多的利益主体，许多利益难以有效的协调，致使公众参与的改造项目常常进展缓慢、难以顺利进行，直接影响到开发商的利益。因此，旧城改造的项目常常排斥公众的参与，即使允许公众参与，由于房产开发商占据主导地位，居民与其也完全处于不平等的地位，致使有效的公众参与难以实现。缺乏公众参与的改造项目，由于不能吸取各方意见，往往会使原有居民的利益受损，也未必会使未来使用者满意。因此，居民往往会对大规模的旧城改造产生抵触情绪，容易产生严重的纠纷，从而给社会带来一定的负面影响。

三、新时期旧城更新的发展策略
（一）城市基础设施优先建设
城市基础设施犹如一个人的心脏和筋骨，它是城市活力与效率的重要保证，是城市现代化水准的重要体现，也是城市发展的决定因素。而旧城区基础设施陈旧、落后、不齐全、不配套，是我国旧城普遍存在的问题之一，严重制约了旧城改造的速度和城市现代化水平的提高。因此，城市基础设施建设是旧城改造的突破口，在改造中尤其要加强对水、电、气、道路交通等设施的建设。基础设施的统一建设、联片成网有利于改善居民生活条件、改善投资环境，有利于城市功能的更新。旧城区基础设施建设不仅要跟上整个城市开发建设的步伐，而且应体现城市核心地区基础设施现代化的率先作用。
（二）着重加强城市产业结构的调整和完善
位于城市中心的旧城区，是发展商业、金融、贸易、信息等第三产业的优良地。使原以居住为主，商业服务设施不够发达的旧城区得到改造，并真正成为城市的核心，是旧城更新的重要内容。产业结构的巨大变化将带来城市结构的巨大变化。随着城市第三产业的迅速发展，第三产业结构布局与第二产业结构布局要求的巨大差别也就必须在城市结构布局中反映出来，以第三产业为核心的城市中心区自然首当其冲。只有从城市产业结构调整的角度而不是单纯从建筑的美观角度出发进行旧城区的改造，才能实现真正意义上的旧城区功能完善及可持续发展。
（三）强化历史街区保护与更新
传统建筑、历史城镇、历史街区的保护和更新已成为目前全球城市发展的主题之一。在经济迅速发展的今天，对旧城进行大规模更新时，不仅要注重对传统建筑单体的保护，更要注重对历史街区的保护和有机更新，充分挖掘古建筑和历史街区丰富的文化内涵，延续城市的历史文脉，在“破旧”中“护旧”，“护旧”中“立新”，从而创造出一个富有特色的“新城”。“保护好，恢复和重新利用现有的历史建筑和古建筑必须同城市建设结合起来，以保证这些文物有经济意义，并继续使之有生命力。”《马丘比丘宪章》里这段关于历史古迹保护的名言在今天对我们的旧城更新依然具有巨大的指导意义。
（四）要以政府政策为主导
旧城更新要达到高标准的目的，首先应从总体上对旧城更新进行全面研究，制定一个系统的旧城更新规划。制定旧城更新规划一是要有一个统一的技术标准，二是要处理好近期改造与远期建设、局部改造与城市整体协调发展的关系，还要与总体规划、分区规划及控制性详规相衔接，避免造成混乱和矛盾。另外，要搞好旧城改造还要研究制定与旧城改造相应的地方政策法规，做到依法管理，加强政府的宏观调控作用。政府需运用政策法规、经济手段等多种办法进行有力调控，制定合理的奖罚规定，建立旧城更新评价标准体系等。
（五）鼓励公众参与
城市是千百万人生活的有机载体，因此在旧城更新中涉及到居民权益的，政府应该设立沟通渠道，能够倾听公众的声音，建立公众参与的良好的制度环境。公众参与的做法可以有：向公众提供宣传品、征询资料查阅，放网页，邀请公众发表意见；进行问卷调查和民意调查；社会工作者等非政府组织团体开展服务工作，扩大宣传，收集意见；邀请专业、学术团体加人公开探讨，邀请公众和相关组织参加公众论坛，咨询意见。在公众提出意见和建议后，政府继续优化概念、纲要、规划，参考对重建的意见和建议改进后，再召开公众参与活动进行介绍。鼓励公众参与引入了民主机制，真正体现了以人为本的理念，做到了决策科学化、民主化，在政府与受更新影响居民之间架设了解、沟通、协商、反馈的平台。2004年，广州市越秀区在旧城拟改造的区域内，对业主、住户发放征询调查问卷，公示规划方案，召开业主大会等做法，就取得了较好的效果。
（六）努力改善旧城生态环境质量
绿色空间的多少，是衡量一个城市的现代化水平与生态环境质量高低的重要标准。我国旧城一般都比较拥挤，绿地与空地面积所占比例太少，环境质量相对较差。旧城改造的重要目标之一，就是要改善旧城的空间环境质量，增加绿地、公园、广场等开敞空间及文化、娱乐、体育设施场地，提高旧城的防火、防灾、防震能力，消除“三废”污染，净化、美化旧城的户外环境。鉴于现代社会生态环境的重要性，美国著名的现代社会环境建筑规划师与评论家凯文.林奈(Kevin lynch)在他的《Site Planning》一书中大力呼吁：争取空地，是摆在规划师面前的一项严肃的斗争任务。

四、结论
城市是个连续发展的过程，旧城更新是城市发展过程中的自我完善和提高，旧城更新的意义就在于合理使用土地，完善城市功能。鉴于我国目前旧城的现状，在新时期下，旧城更新应注重“质”的提高，而不是着重在“量”的增加上。而旧城更新又是个复杂的过程，在更新中既能跟上时代发展的步伐，充分展现城市的魅力，又能协调好各方面的关系，是摆在我们面前的一项重要任务，而在旧城更新中如何有更多的创新的思路，这些将在以后的研究中作进一步的探讨。