行政行为辨析

警察的行为属于行政行为。
行政行为是指行政主体依法行使行政职权，对外部采取的能产生直接法律效果的行为。行政行为的成立应包括主体、权力和功能三个方面的构成要件。首先，行政行为的主体必须是行政主体，即行政机关或被授权组织。其次，行政行为必须是行政主体行使行政权力的行为，可以是行政权的积极行使(作为)，也可以是行政权的消极放弃(不作为)。最后，行政行为还必须是能够产生或具有一定法律效果的行为。以上三个构成要件同时具备的，则行政行为成立。根据这三个要件分析，本案中，作为公务人员的警察负有保障人民生命财产安全的职责，但是没有积极地履行该项职责，因而直接导致落水人死亡这一法律后果的发生。因此，警察的行为无疑属于行政行为。
本题还要注意区分公务员的个人行为与行政行为的不同。$警察的行为是违法的。属于不作为的违法行为。
本题涉及行政作为与行政不作为的区分标准。在一般意义上讲，根据行政行为的存在方式，行政行为可分为作为行政行为与不作为行政行为。行政作为就是行政主体以作为的方式实施的行为；行政不作为就是行政主体以不作为的方式实施的行为。具体而言，区分作为和不作为有两个标准：一方面取决于行政主体的态度或外在表现——“为”与“不为”，也就是“积极”与“消极”；另一方面还取决于行为的实质内涵——法律义务的不同。法律要求行为人有所为而行为人有所为，或者法律要求行为人有所不为而行为人有所不为，都构成作为；而只有法律要求行为人有所为而行为人有所不为的，才构成不作为；如果只负有消极义务的人有所不为，那么这种“不为”不是一种法律上的行为，而只是一种遵守禁令的客观事实。
按照上述标准来判断，本案中法律要求警察负有保障人民生命安全的积极义务，但警察没有承担该法律义务，所以，警察的行为是违法的。法律要求警察有所为而警察有所不为，因此又构成了行政不作为。
本题中还有值得进一步思考的问题。本案中，警察“以不会游泳为借口”而拒绝救助落水人致使落水人死亡，尽管在实体上属于“不作为”，但在程序上究竟是属于“为”还是“不为”呢?试分析如下：
行政实体是通过行政程序来实现的。如果行政主体在程序上是消极地“不为”，那么在实体内容上肯定就是什么也没做，因而它只能是一种行政不作为。比如，警察在接警后因未能及时到达事发现场而延误抢救落水人的，就应认定是“不作为”。但是，如果行政主体在程序上是积极的“为”，那么它反映的实体内容则可能是“为”，也可能是“不为”。比如，警察在接警后及时赶到事发现场并予以紧急救助，却因为水太深而未能抢救落水人的，则在程序上是积极的“为”，而在实体上导致“不作为”。
本案则属于第三种情形，即警察在接警后及时赶到事发现场，却以不会游泳为借口而未能抢救落水人。有一种观点认为，警察的“拒绝行为”属于一种方式上的积极“作为”。因为认定作为与不作为的界分是就行为的方式而言的，主要应从行为的外在表现形式和存在状态来认定：作为表现为作出一定动作或动作系列，不作为则表现为不作出一定的动作或动作系列。“拒绝行为”在程序上已经表现出积极的作为行为状态，因而它仍应是一种“作为”。总之，行政主体在程序上是积极的“为”时，无论其反映的实体内容是“为”或“不为”，都是行政作为；而只有行政主体在程序上是消极的“不为”时，才是一种行政不作为。这种观点将警察的“拒绝行为”也作为一种行政行为而进行分析。$对这种不予施救的行为，应由五名巡警所在的公安行政管理部门承担行政法律责任。若邓某的近亲属起诉的话，则被告应是五名巡警所在的公安行政管理部门。同时该公安行政管理部门还应作为赔偿义务机关承担相应的赔偿责任。而对于有故意或者重大过失的巡警，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
《行政诉讼法》第2条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第24条第2款规定，有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。
《国家赔偿法》第7条规定，行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。第14条规定，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。$邓某的继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求国家赔偿。
《国家赔偿法》第6条规定，受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。

未必会违法，但绝对是渎职。首先是业务能力不精，基本技能欠缺。其次，救人不一定要下水，也可以在岸上做救人工作，但绝对不能旁观